SOCIAL SECURITY REFORM IN CHINA: ISSUES AND OPTIONS
Summary
As part of its far-reaching reform of the overall economy, China has successfully initiated fundamental reforms of the social security system over the past decade, establishing a structure consistent with the needs of a market economy. The combination of a social pool and individual accounts in the mandatory system provides a structure which addresses the basic objectives of a pension system – poverty relief, income redistribution, insurance and consumption smoothing. Outside the mandatory system, enterprise annuity schemes, individual retirement plans, and other pension schemes organised by industries or localities are further essential components. These voluntary pensions can accommodate different needs, tastes and jobs, particularly necessary in a country as large and diverse as China. Thus the three elements of the present reformed system, if properly designed and administered, complement and strengthen one another, and together can serve as the basic structure of Chinarsquo;s pension system for the coming decades.
In the course of implementation, however, problems have emerged. Fragmented organisation and limited coverage contribute to financing difficulties and to incompleteness of social insurance. The deficits contribute to the lsquo;empty individual accountsrsquo; – empty because local governments often use the contributions made by workers to their individual accounts to finance deficits in the social pool. Moreover, a system has not been developed for organising investments in capital markets by individual accounts. Nor are the capital markets in a satisfactory condition for such
investments. Over time these problems will be a vicious circle, as the deficits are likely to persist, requiring continuing large fiscal subsidies, while lsquo;empty accountsrsquo; and other systemic problems continue to undermine the credibility of the system, making further implementation enforcing compliance and extension of coverage – increasingly difficult. The emergingproblems are therefore serious and should be addressed urgently.
This report by an international team of economists and social security experts is an attempt to address the key challenges faced by the Chinese pension system today. The full report contains 23 recommendations for further reforms, as well as a brief summary of the economic principles and international experience that form the basis for these recommendations. The next section briefly discusses the principles of pension design. The last section presents the teamrsquo;s key
recommendations.
I. Principles of Pension Design
Objectives of a Pension System
Retirement pensions allow a person to transfer consumption from his productive middle years tohis older years in retirement. They also provide insurance, mainly in the form of annuities, weekly or monthly payments to the individual for the rest of his life. Since the length of life isuncertain, such annuities are a form of pooling against the risk of individuals outliving theirpension savings.
For a government, pension systems have additional objectives. They can redistribute incomes on a lifetime basis, complementing the role of progressive taxes on annual income. This can be achieved, for instance, by paying low earners pensions which are a higher percentage of their previous earnings. Pension systems can also redistribute across generations, for instance by imposing a higher contribution rate on the present generation, thereby allowing future generations to have higher pensions or to pay lower contributions. Finally, poverty relief targeted at the elderly, through minimum or citizenrsquo;s pensions, can be particularly efficient compared to a general system of poverty relief for the entire population. The latter creates some disincentives to work and a country may not be able to afford it.
Issues of Pension Design
Many different structures can combine to address the objectives of pensions, but design must avoid large distortions which contribute little, if anything, to the achievement of core objectives. For instance, labour mobility is essential for an efficient labour market. To avoid unduly discouraging mobility, pensions should be portable for workers moving from job to job and place to place. Portability is achieved most readily when the system has a uniform structure across the covered population, both across localities and across sectors.
An important feature of pension design is the degree of funding, i.e. whether contributions are used for current pension payments (lsquo;pay as you gorsquo; – PAYG), or to accumulate assets from which pensions in the future are paid (Funding). Funding may or may not be desirable, depending on the circumstances of each country. The degree to which contributions are used to accumulate assets for the pension system can affect the level of national savings and thus the rate of growth. Funding may also improve the efficiency with which savings are channelled into investment. This is more likely in countries with developing financial institutions, if increased investment encourages reform of regulatory and supervisory capacity to improve the functioning of capital markets. However, greater recourse to capital markets with poor regulation and insufficient improvement can increase the risk and lower the return to investment. Finally, funding means increased contributions by the current generation of workers so that future generations may enjoy lower contributions or higher benefits, and thus it involves income redistribution from this generation to future generations.
A desirable characteristic of a pension system is that it has the capacity to evolve in a
straightforward way as incomes rise, overall economic reforms proceed and administrative
capacity grows.
International Experience
There is a wide range of pension designs
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中国社会保障改革:问题与选择
总结
在改革过程中过程中出现了一些问题。分散的组织和有限的覆盖面导致了融资困难和社会保险的不完善。这些赤字导致了“个人账户的空”——因为地方政府经常利用工人对其个人账户的贡献来为社会资金池中的赤字提供资金。此外，中国还没有建立起一个按个人账户来组织资本市场投资的体系。资本市场也不满足于此的投资。随着时间的推移，这些问题将形成一个恶性循环，因为赤字可能会持续存在，需要持续的巨额财政补贴，而“空账户”和其他系统性问题将继续破坏该体系的可信度，使进一步实施、强制执行和扩大覆盖范围变得越来越困难。因此，出现的问题是严重的，应该紧急处理。
这份由经济学家和社会保障专家组成的国际团队撰写的报告，试图解决中国养老金制度目前面临的关键挑战。整个报告载有23项关于进一步改革的建议，以及构成这些建议基础的经济原则和国际经验的简要摘要。下一节将简要讨论养老金设计的原则。最后一部分介绍了团队的关键建议。养老保险设计原则，老金制度的目标，休养老金允许一个人将消费从他富有成效的中年时期转移到他退休后的老年时期。他们还提供保险，主要以年金、每周或每月支付个人的余生。由于人的寿命是不确定的，所以这种年金是一种风险共担的方式，可以防范个人的养老金储蓄超过其寿命的风险。
对于政府来说，养老金制度还有其他的目标。它们可以终生对收入进行再分配，以补充累进税对年收入的作用。这可以实现，例如，通过支付低收入者的养老金，这是他们以前收入的一个更高的百分比。养恤金制度也可以跨代重新分配，例如对当代人征收较高的缴款率，从而使未来几代人有较高的养恤金或缴纳较低的缴款。最后，通过最低或公民养恤金针对老年人的贫穷救济，与针对全体人口的一般贫穷救济制度相比，可能特别有效。后者造成了一些工作障碍，一个国家可能无法负担。
养老金设计问题
许多不同的结构可以结合起来处理养恤金的目标，但在设计时必须避免对实现核心目标几乎毫无帮助的严重扭曲。例如，劳动力流动对于一个有效的劳动力市场是至关重要的。为了避免过度阻碍流动性，养老金应该对从一份工作到另一份工作、从一个地方到另一个地方的工人是可转移的。当系统具有跨地区和跨部门的覆盖人口的统一结构时，可移植性是最容易实现的。
养老金设计的一个重要特征是资金筹集的程度，即不论供款是用于目前的养恤金支付(即现收现付)，还是用于积累将来用来支付养恤金的资产(供资)。资助可能可取，也可能不可取，这取决于每个国家的情况。供款用于为养恤金制度积累资产的程度可以影响国民储蓄的水平，从而影响增长率。资金也可以提高储蓄用于投资的效率。如果增加投资鼓励改革管理和监督能力，以改善资本市场的运作，这种情况更有可能发生在金融机构正在发展的国家。然而，更多地求助于监管不力和改善不足的资本市场会增加风险，降低投资回报。最后，资金意味着增加当代人的贡献，使后代人得到更少的贡献或更高的收益，这就涉及到从这一代人到后代人的收入再分配。
养老保险制度的一个可取的特点是它有能力在随着收入的增加，全面的经济改革和行政管理都在进行生长能力。
国际经验
各国有各种各样的养老金设计，也有许多方法来设计良好的制度。大多数国家都有不同的养老金计划。最简单的方案是由税收资助的公民养老金，超过一定年龄的人都可以享受，就像在荷兰和新西兰一样。或者，也可以像许多国家一样，根据收入测试，向所有贫穷的老年人提供有保障的最低收入。在国际上最常见的是一个国家固定收益计划(DB)，在这个计划中，一个工人根据他的工资历史和他的年龄获得养老金。在固定缴款(DC)计划中，也被称为固定个人账户，养老金是由多年来从成员的贡献中建立的基金支付的。拥有固定汇率制的国家可以使用公共组织的投资(如新加坡)，也可以使用私人的、受监管的金融中介(如智利)。最近国际上的一项创新是瑞典和意大利的“名义固定缴款”(NDC)计划，这两国的个人账户拥有许多DC元素的属性，但没有资金。这些不同的元素在不同的国家以不同的方式和不同的相对大小组合在一起。因此，在国际上不存在单一的主导制度。
进一步改革的选择
根据经济原则和国际经验教训，我们的全面报告为中国养老保险制度的进一步改革提出了若干建议，其中最重要的建议将在下一节进行讨论。
国家养老金管理局的统筹是养老金再分配和风险分担的核心内容。考虑到中国的规模和多样性，强制性养老金计划的全国统筹尤为重要。以下措施将有助于实现这一目标。应该有一套关于强制性养恤金的单一规定，最好是以可执行的立法形式。关于缴款和养恤金的规则应按公式集中规定，虽然其中应包括基本养恤金水平的区域差异，以反映价格水平和生活水平的差异。变化必须与养老金权利的可携性和劳动力流动的国家制度相适应。
应该有一个单一的国家养老金管理机构。
一个单一的行政机构接收所有养老金收入并发放养老金，这对于实现全国统筹至关重要。一个必要的因素是建立一个关于每个工人帐户的国家数据库，以便促进国家劳动力市场和控制地方的养恤金开支(否则地方可以从国家资金中以任何他们想要的水平支付养恤金)。国家养老金管理局应该是中央政府的一部分，由中央政府预算提供资金。养老金管理局应该同时管理这两项
基本养老金和个人账户。捐款应由税务机关征收。应改变供款基数，使其与在确定所得税责任时也将使用的收入定义相一致，并调整供款率，使总的供款基本上不受变化的影响。
个人账户改革
个人帐户应按概念界定供款(NDC)来组织。NDC养老金是最近国际上的一项创新，一些国家试图在不需要资金的情况下保留固定缴款的效用。每个工人积累一个名义上的个人账户，包括他多年来的贡献，由养老金管理机构每年以法律规定的名义利率记入贷方。在退休时，每个工人都根据其累积的精算金额领取养老金。在中国当前的环境下，基于NDC方法的个人账户具有显著的优势。它以类似于固定缴款计划的方式，为今天的缴款者提供了消费平滑，从而维持了个人帐户的目的。但是,因为没有
基金是建立起来的，它不需要今天的(较穷的)工人做出更大的贡献，这样未来的(较富裕的)几代工人就可以做出更小的贡献，从而避免不令人满意的代际再分配。它不需要有相当大的私营部门财政和行政能力的供资计划，因为它是由公共当局管理的。对工人来说风险较小，因为回报率避免了资本市场资产的短期波动;在银行和金融市场机构仍在发展的时候，这一点尤为重要。最后，如果要在现有计划下为“空”的个人账户提供资金，那么NDC方法将不需要提高缴费率或增加中央预算的补贴。通过规范对自愿补充养老金的鼓励和管理，就可以有足够的资本市场。对规模经济的需求和对进一步鼓励改善资本市场监管的需求。
用已上市的证券和存款为个人账户提供资金——目前中国正在考虑这种做法——在中国目前的情况下似乎不可取，也不可行。但是，这并不是建议今后不要提供资金。10,20年后,中国可能希望提高储蓄率,金融体系可以提供个人账户与改进分配相对于其他地方,养老基金管理和私人投资经理可能有能力应对资金的巨大需求,个人账户,和监管能力可能已经建立。它是
因此，重要的是，今天的个人帐户的设计，以便能够顺利和逐步过渡到资金。NDC方法做到了这一点。比如瑞典的18岁。5%的贡献率除以- 16%用于NDC系统和2。5%至资金充足的帐户。
领取全部退休金的年龄
从基本养恤金领取全部养恤金的年龄应慢慢提高到男女均65岁。基本养老金应按比例发放给那些没有完整职业生涯的人。基本养恤金应根据其起始年龄的精算基础加以调整。一个人领取基本养恤金和从其个人帐户领取养恤金的最早年龄也应慢慢增加，而且两项养恤金应相同。因为养老金减少消费个体在工作生活中要有一个合理的消费水平在退休,有一个工作生活的长度之间的直接关系,预期寿命和养老的负担得起的水平,所以是有限度的最早年龄可以退休的工人,如果他们要提供一个合理的消费水平在退休。因此，在较贫穷的国家，尤其是那些预期寿命不断增长的国家，提前退休可能是负担不起的。在中国，国有企业工人的法定退休年龄源于一个较早的时期，那时人们的预期寿命较短。现在的实际退休年龄甚至更低，因为由于现行的激励结构，提前退休的人数急剧增加。中国现在的退休年龄比许多收入水平高得多的国家都要早。长期的退休和独生子女政策的结合，造成了退休人员和工人之间的比例急剧上升，从1980年的1:13上升到2002年的1:3，预计到2030年将达到1:2。因此，提高工人领取全部养老金的年龄是很重要的。然而，这种变化应该是渐进的，这样接近退休年龄的人就不会面临工作年限大幅增加的问题。
许多中国人担心，提高退休年龄会增加失业率，因为他们认为，如果工人在工作岗位上呆得更久，新进入劳动力大军的就业机会就会更少。然而，在市场经济中，把劳动力市场看作固定数量的工作是不正确的。经济中的工作岗位数量与劳动力的可用性有关;增加的工人数量，通过对工资施加向下的压力，往往会鼓励创造更多的就业机会。因此，除非可能在很短的时间内，提前退休和就业机会之间没有关系。这一点在发达国家表现得很明显，在这些国家，无论何时何地，提前退休年龄都不会导致系统性的失业减少。尽管目前中国的劳动力市场尚未有效运转，但养老保险制度需要建立起来，以适应长期发展的需要。因此，退休年龄需要提高，不应该永久鼓励或强制提前退休。
对一群人来说,这是合理的假设的绝对大小暂时的组件的大小随永久组件:一个给定的随机事件产生相同的百分比而不是绝对增加或减少收入的单位有不同的永久组件。这可能使下面建议的临时组件的另一种定义更方便;然而，这与零相关性并不矛盾。零相关只意味着“平均过渡成分——其中有正的和负的代数平均”。组件之间的偏移量—对于永久组件的所有值都是相同的。例如，假设临时组件同样可能是永久组件的正负10%。因此，对于永久组件的所有值，平均临时组件为零，尽管平均绝对值不考虑组件的符号，直接与永久组件成比例。
将我们对临时组件的定义理解为一组消费者单元的零相关性，这在一定程度上取决于确定该组成员的标准。最明显的例子是按其衡量收入的大小对单位进行分类。对于每一个这样的群体来说，长期组成部分和过渡组成部分之间的相关性必然是负的，因为只有在过渡组成部分相对较低的情况下，共同衡量的收入才能使长期组成部分相对较高，反之亦然。
(3.3)中关于收入和消费的短期成分之间的第三个相关性是零的假设是一个更有力的假设。主要是这个假设把重要的实质性内容引入了假设，并使它容易受到能够被观察到的各种现象的矛盾。对其可接受性的最终检验当然是这些现象是否确实被观察到，下面的大部分内容都是关于这个问题的。几乎不值得继续这样更精致的测试,不过,除非假设可以通过——或者至少不是失败健粗糙测试的一致性与随意的观察一个人的自我和邻居,所以一些评论的直观合理性假设不出故障了。
蓄，或至少储蓄的某些组成部分，是一种“残余”的普遍概念，有力地证明了这种假设的合理性。因为这一概念意味着消费是由相当长期的考虑决定的，因此任何短暂的收入变化主要导致增加资产或使用以前积累的余额，而不是相应的消费变化。
然而，从另一个角度来看，这种假设似乎非常不可信。一个人如果得到意外的横财，他至少会将其中的一部分用于'放荡生活'，即在消费支出?他会把所有的钱都加到他的财富中去吗?这些问题的答案很大程度上取决于“消费”的定义。我认为，这种随口肯定的回答在很大程度上反映了一种隐含的消费定义，即以购买(包括耐用品)来衡量，而不是以服务价值来衡量。如果采用后一种定义，这似乎是将这一假设应用于经验数据的最佳选择——尽管不幸的是，我只能在有限的范围内这样做——人们可以随意将消费归类为储蓄。这笔意外之财难道不可能用于购买耐用品吗?或者，换句话说，替换耐用品和增加此类商品库存的时机，在某种程度上难道不可能调整，以便与意外之财相一致吗?
外两个考虑因素证明了收入和消费的短期组成部分不相关这一假设的合理性。首先，上面所说的意外之财与短期收入之间的关系并不精确。例如，假设在衡量收入的一个特定概念中包括了遗产。考虑这样一个消费单元，它的收入在一段时间内保持不变，除了在最后一段时间内得到了遗产。如果遗产预计将在某个时候发生，那么它将已经被允许作为永久收入;收入的暂时成分只是继承超过永久收入这一成分的部分。有理由认为，在继承遗产后，最后一个时期的消费与前一个时期的消费有所不同，除非是由于无法凭借继承遗产的力量提前借款。但这意味着继承遗产会改变(2.6)中的w(财富收入比);因此，在假设中已经考虑到了这一点。如果继承是意外的，则没有本质区别。遗产的效果是增加了单位的永久收入，这将证明在最后一段时间内较高的消费是合理的;再说一遍，短期的组成部分仅仅是这一永久收入组成部分的意外之财的超额部分，因此，从直觉上看，它不会再明显地导致当前消费的增加。第二点要考虑的是，正如在某些情况下，人们期望收入的暂时增长会带来消费的暂时增长一样，在某些情况下，人们也会期望收入的暂时增长会带来消费的暂时增长。最简单的例子是，收入的短暂增长减少了消费机会，就像通过延长工作时间或去一个落后的国家获得消费机会一样。这种负相关性和正相关性往往会相互抵消。
面的备注是从测量误差中抽象出来的。然而，正如所指出的，在任何统计分析中，测量的误差一般都会与正确测量的暂时成分不可分割地合并在一起。统计记录的收入和消费的短期组成部分之间的相关性受到影响，这在很大程度上取决于统计数据是如何获得的。如果收入和消费是独立衡量的，则。估计误差也可能是独立的，因此有助于在收入和消费的短期组成部分之间观察到很小的或零的相关性。另一方面，如果像通常那样，通过测量待定的储蓄和收入，并从后者减去前者来估计消费，那么测量的消费和测量的收入就有共同的测量误差。这倾向于收入和消费的短期成分之间的正相关关系。
这些评论的目的并不是要证明零相关性是唯一合理的假设——无论是上述提到的证据还是其他任何证据都不能证明这样的结论是正确的。它的目的是为了表明，普通的观察结果并不会使假设包含零相关性的假设可以产生与所观察到的消费者行为相当接近的结果变得荒谬。当然，收入和消费的
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