Rethinking Social Insurancedagger;
By MARTIN FELDSTEIN*
Social insurance is a subject I have been studying for nearly 40 years. The intellectual and policy revolution in social insurance that is occurring around the world is among the most significant and positive developments of current economics.1
Social insurance programs have become the most important, the most expensive, and often the most controversial aspect of government domestic policy, not only in the United States but also in many other countries, including de- veloping and industrialized nations. In the United States, these programs include Social Security retirement, disability, and survivor in- surance, unemployment insurance, and Medi- care insurance for those age 65 and older. Together these programs accounted for 37 percent of federal government spending and more than 7 percent of GDP in 2003. These ratios have increased rapidly in the past and are projected to increase even faster in the future because of the more rapid aging of the population.
I will discuss how the major forms of social insurance could be improved by shifting to a system that combines government insurance with individual investment-based accounts: unem- ployment insurance savings accounts (UISAs) backed up by a government line of credit, per-
dagger; Presidential Address delivered at the one hundred six- teenth meeting of the American Economic Association, January 8, 2005, Philadelphia, PA.
* Department of Economics, Harvard University, Cam- bridge, MA 02138 (e-mail: msfeldst@nber.org) and Presi- dent of the National Bureau of Economic Research. Although there are some references in this paper to my own work and to that of others, there is no attempt to survey the large literature on social insurance. I have posted a full list of my own papers on social insurance at www.nber.org/ feldstein.
1 Many of the ideas presented here were developed in teaching my graduate public economics course at Harvard since 1969. I am grateful to the students in those classes for stimulating discussions and to Kathleen Feldstein, John Gruber, Caroline Hoxby, Lawrence Kotlikoff, Jeffrey Lieb- man, James Poterba, Andrew Samwick, and Andrei Shleifer for comments on an earlier draft.
1
sonal retirement accounts (PRAs) that supple- ment ordinary pay-as-you-go Social Security benefits, and personal retirement health ac- counts (PRHAs) that finance a range of Medi- care choices. I think that such reforms would raise economic well-being and are also appeal- ing on broader philosophical grounds.
Several nations are now doing this for their retirement programs, including such diverse countries as Australia and Mexico, England and China, Chile and Sweden (Feldstein, 1998a; Feldstein and Horst Siebert, 2002). The focus by governments around the world on social insurance pension reform is driven in part by the realization that the aging of their populations implies that the tax rates required to fund social insurance pension benefits will rise rapidly if the programs are not changed.
The impetus for broader social insurance re- form comes from the recognition that existing programs have substantial undesirable effects on incentives and therefore on economic perfor- mance. Unemployment insurance (UI) programs raise unemployment. Retirement pensions induce earlier retirement and depress saving. And health insurance programs increase medical costs. Gov- ernments are driven by a desire to reduce the economic waste and poor macroeconomic perfor- mance that these disincentives create and to avoid the resulting tax consequences, as well as the increased tax cost, of the aging population.
Economic research has helped policy offi- cials to recognize these undesirable effects and to redesign social insurance programs. The pace of reform and the nature of the program changes differ from country to country, reflecting initial conditions and local political realities. Reforms are inevitably only partial and part of an ongo- ing process. But the reforms generally make the programs more economically efficient, provid- ing more protection relative to the financial costs and the economic distortions. I will exam- ine some of the favorable changes that have already occurred in U.S. unemployment, retire- ment, and health care programs.
Before looking at these specific types of so- cial insurance, I want to discuss three general
questions. Just what is social insurance? Why do, or should, we have such programs? And what are the principles by which such programs should be evaluated and redesigned?
- Social Insurance and Welfare Programs
The word “insurance” is used to describe these transfer programs because they deal with risks: the risk of job loss, of health care ex- penses, and of inadequate assets during retire- ment. But social insurance is very different from private insurance. The key distinction is that participation in social insurance programs is mandatory or is induced by substantial fiscal subsidies.
Social insurance programs are also very dif- ferent from welfare programs. Welfare benefits are means tested, i.e., they are paid only to those with incomes (and assets) below some level. In the United States, these means-tested programs include Medicaid, food stamps, subsidized housing, school lunches, and others.2 In con- trast, social insurance programs are “event con- ditioned.” Benefits are paid when some event occurs in an individualrsquo;s life regardless of the individualrsquo;s income or assets. Unemployment benefits are paid to those who lose their jobs and Medicare benefits to those who are ill and over
65. Social Security benefits are available to those over age 62, disability benefits to those unable to work, and survivor benefits to the widows and children of deceased workers.
Unlike welfare programs,
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反思社会保险
马丁·费尔德斯坦
摘要
社会保险是我近40年来一直在研究的课题。 世界各地发生的社会保险知识和政策革命是当前经济学中最重要和最积极的发展之一。
社会保险计划已经成为政府国内政策中最重要的，最昂贵的，也是最具争议性的方面，不仅在美国，还有许多其他国家，包括发展中国家和工业化国家。 在美国，这些方案包括65岁及以上的社会保障退休，残疾和幸存者，失业保险和医疗保险。 这些计划在2003年占联邦政府支出的37％，占国内生产总值的比例超过了7％。过去这些比例迅速增长，预计未来会因为人口老龄化的加剧而加快。
如何通过将政府保险与个人投资账户结合起来的系统来改善社会保险的主要形式：由政府信用额度，个人退休账户支持的失业保险储蓄账户（UISAs） （PRA），以补充普通现行就业社会保障福利，以及个人退休健康计划（PRHA），为一系列医疗选择提供资金。 我认为这种改革会提高经济福利在更广泛的哲学依据上。
几个国家现在正在为退休计划做这个工作，包括澳大利亚和墨西哥，英国和中国，智利和瑞典等多个国家（费尔德斯坦，1998a;费尔德斯坦和霍斯特·西伯特，2002年）。 世界各国政府关注社会保险养老金改革的部分原因是认识到，人口老龄化意味着如果方案不变，社会保险养老金福利所需的税率将迅速上升。
更广泛的社会保险转型的动力来自于认识到现有计划对激励和经济绩效产生了不利影响。 失业保险（UI）计划提高失业率。退休养老金会促使更早退休节省开支。健康保险计划增加医疗费用。政府的驱动是希望减少经济浪费和这些妨碍因素造成的宏观经济绩效不佳，并避免造成的税收后果以及增加的老龄化人口的税收成本。
经济研究帮助官员认识到这些不良影响，并重新设计社会保险计划。 改革的步伐和方案变化的性质因国家而异，反映了初步状况和地方政治现实。改革不可避免地只是局部的，是部分进程。 但改革总体上使得方案更加经济有效，对于财务费用和经济扭曲提供更多的保护。我将考察美国失业，退休和医疗保健计划中已经出现的一些有利变化。
在查看这些特定类型的社会保险之前，我想讨论三个一般性问题。 什么是社会保险？ 为什么或应该有这样的方案？ 这些方案应该如何评估和重新设计的原则是什么？
一、 社会保险与福利
“保险”一词指的是应对一些风险的转移支付项目，如失业的风险、医疗支出的风险、退休后资产不足的风险等。但是社会保险与私人保险有很大的不同。关键的区别在于社会保险项目的参与是强制性的或者说是由财政补贴的。
社会保险与福利又有很大的不同。福利津贴仅仅支付给那些收入（和资产）低于某一水平线以下的人，在美国，这些福利项目包括医疗补助、食品券、住房补贴，学校午餐，等等。相反，社会保险项目是“事件性的”(event conditioned）。只有当一个人在其生命中遭遇一些事件时，这些保险金才会支付，而不管这些人的收入和财产如何。失业救济金支付给那些失去工作的人，退休医疗补助支付给那些年龄在65岁以上的人，伤残津贴支付给那些丧失工作能力的人，遗属抚恤金则支付给逝者的遗孤或配偶，等等。
与福利项目不同，设计社会保险项目的初衷并不是将其作为收入再分配工具。尽管一些社会保险金支付给一些低收入群体，但是大部分支出流向了中等以上收入的家庭。在美国尤其如此，退休者和失业者享受的现金补助与他们在职收入成正比。
社会保险看似是对穷人的收入再分配，因为保险金支付给了那些因遭遇不幸而暂时陷入困顿的人。保险金的支付并不考虑受益人的长期和终生收入，也不考虑其对受益人预防性储蓄的影响。大约为退休前税后收入50%以上的社保福利大大降低了人们养老储蓄的激励，而高失业救济金对储蓄也有类似的影响，它使人们不去过多考虑攒钱以备不时之需。
实际上，现行社保制度再分配功能的缺失可以由退休保险项目看出一二。比如，一个去年刚退休的人，如果他35年工作期间的年收入达到或高于退休保险项目规定的最大应税额（2004年为87，900美元），他退休后就可以每年领取21，900美元。相反，那些处于中等收入水平的人，只能领到上述退休金的2/3。而一些低收入群体（如工资只有平均工资的45%），他们每年领到的退休金还不到9，000美元。而政府针对配偶或鳏寡的规定更凸显了收入再分配的缺失。对于一个退休人员，他退休前的应税收入达到了规定的最大数额，如果其配偶还健在，那么他可以每年从社会保障项目中领取32，000美元；而一个低收入者的遗属能领到的还不到9，000美元。
失业保险也不是对穷人的收入再分配。马萨诸塞州的失业救济金非常慷慨，2003年该州的失业救济金是根据10，800美元以内的工资征税所得（超过10，800美元以上的失业保险边际税率为零），而可领取的失业金却是在职工资的50%。一个年收入50，000美元的人与一个年收入11，000美元的人缴纳同样的失业保险税金，但是前者获得的保险收益却几乎是后者的5倍之多。失业救济金的收入再分配很显然是由低收入群体向高收入群体的倾斜。
尽管老年医疗保障制度适用于每一个65岁以上的老人，但是相比低收入的老年人，高收入的老年人能享受更多的医疗福利。MaClellan和Skinner（1997）认为，有钱老年人每年的医保支出更大、寿命也更长，因此医疗保障是穷人向富人的净转移支付。基于同样的思路，Skinner和Zhou（2004）研究发现，高收入群体比低收入群体更多地使用胸透、糖尿病眼底检查等一些高级医疗仪器检查。
社会保险项目支出对中产阶层的倾斜也对低收入群体间接产生了不利影响：他们占用了过多的政府预算从而减少了扶贫资金。2003年的社保支出高达8000亿美元，而联邦政府用于老年医疗保障以外的所有家计调查福利（means tested）项目的支出尚不足1500亿美元。在过去的40年里，家计调查福利项目（老年医保除外）的支出基本保持不变（占GDP的比重从1%上升到1.3%），而那些社保项目支出则从GDP的2.7%上升到7.4%。
二、为什么要提供社会保险？
一些学者对社会保险的看法，反映了他们对政府职能定位的观点。一个在欧洲比在美国更流行的观点，就是社会保险有利于社会团结（social solidarity），也就是说一国所有公民都应被视作同一家庭的成员并被平等地对待。由此引申出的一条原则就是，应为所有人提供同样的医疗保险，尽管这通常更是一个政治目标而非现实。同样的，他们反对养老保险的私有化，因此所有工人只能参加统一的国家养老计划。
相反的观点则认为，提供医疗保险或者退休金并不是政府应有的职能，因为它强迫个人参加共同的项目，而不是让个人担负自己的责任并作出反映他们自己偏好的决定。米尔顿·弗里德曼的《资本主义与自由》（1962）一书就是这一观点的经典表述，即政府不应该提供社会保险，因为它违背了个人自由。
社会团结的观点通常与如下观点联系在一起，即个人无力为诸如退休和医疗保险制定计划。相反的观点则强调个人偏好的不同，因此个人比政府更清楚他们的兴趣和偏好。我坚信人们偏好的多样性，但我也相信政府应该具有一个职能，即提供社会保险福利。我将从效用主义的观点而非社会和谐的观点来阐述这一结论。
有两种截然不同的提供社会保险的理由。二者都反映了信息的不对称。第一个理由是信息不对称弱化了私人保险市场的功能；第二个是政府无法辨别哪些人是因为运气不佳或缺乏理性远见而失业或在年老时陷入贫困，哪些人又是故意不储蓄从而获取政府的转移支付。这些问题都表明，不能仅仅因为这些保险项目强迫人们作出违背他们兴趣的行为就抵制社会保险。
当然，信息不对称或者市场失灵并不足以说明政府就应该提供社会保险。尽管一个完美和仁慈的政府可能会比失灵的私人市场好，但事实上政府既不完美也不一定就是仁慈的。政客们并不会最大化社会福利，他们的行为反映了政治压力和政界的偏好。此外，提供社会保险项目的成本很可能会抵消克服市场不完全的利益。这两者都需要经验检验。
首先，考虑保险市场中的信息不对称。以私人养老保险为例。如果人们能根据保险统计原则购买养老保险，他们可以用一部分资产购买养老保险以提高他们的期望效用。但是如果人们的预期寿命不同，而且他们比保险公司更清楚自己的健康状况，那么那些预期寿命短的人就会把他们财富中很小的一部分用于购买养老保险。保险公司将制定出相应的自我选择机制，以及能反应长寿客户（保险公司最具潜力的客户）死亡率的保险费。
类似传统社会保障的强制性社会保险项目可以避免信息不对称，因为它是按年度而不是一次性支付退休金。但这是否就比不完全的私人养老保险市场（一些人很少购买甚至不购买）更好呢？这要取决于社会养老保险、私人养老保险和非养老保险储蓄的隐性收益率。当然也取决于退休支出模式和对遗赠态度的多样化的程度，因为退休年金不能用于购买房屋或其他主要消费品支出，或者作为遗赠等。
如果人们能在相对年轻时购买养老保险，而且他们那时已经对自己在老迈后的身体状况有了一定的预期，那么私人养老金市场的信息不对称可能会有所降低。此外，如果强制性的养老保险是能获取更高收益的投资项目，而不是依赖税收融资的纯粹的现收现付制度，那么它会更具吸引力。
由此可以得出两个结论：一是信息不对称的存在可能是提供社会保险的理由，政府的养老保险正基于此。二是如果社会保险的选择成本（取决于保险的融资方式）能够降低，那么提供社会保险的理由就更充分了。
其次，考虑第二种形式的信息不对称：政府无法辨别哪些人是由于运气不佳或不经意间而陷入困顿，哪些人又是故意使自己有资格获取免费的福利。提供社会保险项目的一个主要理由是有些人很少为退休、失业以及退休后的医疗保健储蓄。尽管一些经济学家认为不太可能存在这种非理性的行为，并以此作为政策分析的基础，但我们都知道到这种非理性行为实际上是存在的。
但是部分人群这种偏离理性储蓄的行为还不能成为政府提供社会保险福利的正当理由。为什么不以家计调查福利项目来取代普遍的社会保险福利？没有这样做的主要原因在于一些理性的和有远见的人会受到家计调查福利的诱惑而使自己有资格获取福利。他们的行为将增加其他人的税收负担，从而降低了社会整体福利。
究竟是选择强制性储蓄计划——基本上是一种投资性的社会养老保险，还是选择家计调查福利项目取决于一些统计数据。比如，有多少人愿意接受家计调查福利，以及提供这些福利会带来多少福利损失？强制性储蓄又使多少人不得不为退休而储蓄更多？
上述信息不对称的例子说明，社会保险或许是对市场失灵做出的恰当反应，但不一定是必需的。甚至当存在市场失灵时，无所作为或实行家计调查福利项目或许会更好。究竟作何选择则部分取决于不同选择的相对成本，而相对成本反过来又取决于潜在社会保险项目的设计。决定成本的一个重要因素则是保险项目是投资性的还是现收现付制的。经济学家的工作对评估这些选择的相对成本和收益有所助益。我的结论是投资性的社会保险，如退休、失业和医疗保险等，比现收现付的社保项目、家计调查福利项目或无为政策更可取。
三、 社会保险的原则
现行的社会保障和失业保险还是70多年前实施的。经济状况、管理技术，以及经济行为假定都已经发生了很大的变化。而且在过去的70多年里，主要社会保险几乎一成不变地在扩展。在考察一些具体的社会保险项目的改革之前，我想先探讨一下设计保险项目应具备的原则：三条政治原则和四条经济原则。
（一）政治原则
１.选择自由
人们的偏好各不相同，风险厌恶程度不同，对时间、商品和闲暇的偏好也不同。让人们自己作出反映他们个人偏好的选择，应是社会保险设计中需要考虑的重要一环。在弗里德曼看来，这些选择自由是极其重要的。于我而言，选择自由同样重要但不是决定性的。我更希望有尽可能多的选择机会。我认为确实应该让人们自主决策，而且这样通常能增进个人、进而整个社会的福利。但是选择自由就意味着保险项目的设计应该使得选择提高经济效率而非招致福利损失。
２.政策透明
社会保险项目对税收的缴纳、应享有的福利，以及二者之间的关系规定得太过复杂。而过于复杂的规则使我们不甚清楚交纳的工资税与日后福利之间的关系。很多雇员或许简单地认为他们缴纳的社会保险税与所得税相似，因此使人们感觉边际税率和税收损失都上升了。
政策不透明可以说是政策制定者的主观故意，如果制度更明朗些，那么某些政策结果可能是政治上无法接受的。例如，一些当前社会保险制度的辩护者就认为，现行保险制度默许了更多的再分配，尽管当前的社会保障制度实际上并没有上述的再分配功能。社会保障缺少透明度，因为它是固定收益（defined benefit）的福利制度而不是多数私人养老保险的固定缴费（defined contribution）计划。将社会保障制度转变为固定缴费计划——甚至是像瑞典和意大利现在实行的那样非基金式的“名义上”的缴费计划，也将使人们清楚他们纳的税与日后的福利之间的关系。国会可以明明白白地给低收入者补贴保险费，从而实现收入的再分配而又不会让公众觉得政策不透明。
３.政治动力
当我们这些经济学家在讨论政策设计时，我们通常想到的是持久性的改革。但是事实证明，法律规则会变，而且初始条件会影响到日后变革的轨迹。当设计某一项目或倡导某一制度时，经济学家应该认识到有些制度会更具持续性，而且还应预期到某些项目将如何演变。
2003年实施的医疗保健药物法，就是一个很好的例证。对医保受益人，其每年度250美元以内的药费由自己负担，超过250美元的只负担25%直到规定的最大额度，在此额度以上、3600美元以内的药费由病人自己全部负担，超过3600美元的，医保将报销95%。这个相当怪异的保险制度被接受，以便控制医保的总成本，这实际上是向广大老年选民的福利转移。与此预算成本相同的经济上更合理的计划可以为当前一部分没有被保险覆盖到的人提供医保，而且能使总成本大大降低。然而给一小部分人提供福利在政治上没有什么好处。似乎未来的政策改革会扩大保险的覆盖
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