INTRODUCTION
Over the last decade, programs have been created at all levels of government to improve access to healthy foods by developing supermarkets in “food deserts,” typically disadvantaged communities with low physical access to affordable, acceptable healthy foods (1,2), and that are disproportionately affected by diet-related chronic illnesses (3,4). The constellation of programs to encourage supermarket development in food deserts grew steadily since the creation of the Pennsylvania Fresh Food Financing Initiative (PA-FFFI) in 2004, which initiated a line of policies that explicitly related access to full-service supermarkets with health disparities (5,6).
Following the lead of PA-FFFI architects, such as The Food Trust (TFT), a food access advocacy nonprofit, and The Reinvestment Fund (TRF), a community development financial institution (CDFI), similar programs emerged nationwide, including the federal Healthy
Food Financing Initiative (HFFI). These programs, commonly called “fresh food financing,” require substantial public and/or private financing to overcome start-up constraints (typically hundreds of thousands to millions of dollars), present a substantial investment in
underserved neighborhoods with ancillary effects beyond food access (i.e. employment opportunities, tax revenues), and introduce greater quantity and variety of foods than related projects (i.e. corner stores, mobile markets) (7–9).
Because of physical, economic, and political variations between sites, planning processes and development strategies used for specific projects are notably different. Existing health evaluations of new retailers in food deserts provide examples of these differences, as they include a national chain retailer, regional chains developed with city and state incentives, and a cooperative market (10–15). Each has a unique community context; thus, to form expectations of retailers, including those around public health effects, we should first understand how they differ and why it matters.
METHODS
Data Collection
No comprehensive list of fresh food financing projects currently exists. I employed a cross-sectional design to create this database, which required a range of sources (see Table 1). Project inclusion criteria consisted of: 1) funding from a food access-dedicated source, such as HFFI, or described by officials or media as addressing “food access” or “food desert” issues; and 2) built or substantially renovated a food retail outlet; and 3) described as a grocery store or supermarket (i.e. not a corner store). This approach was intended to capture projects beyond those funded by major programs, while narrowing the entire range of food access interventions (i.e. farmersrsquo; markets, corner stores, mobile markets, etc.).
The project database included project location (exact address), date the store opened, its size (in square feet) and number of store employees, and sources of financing. I also classified stores in terms of business structure: large national chains (nationally-recognizable presence, such as Save-a-Lot, Safeway, or Whole Foods), regional chains (several stores in a specific metropolitan region), and local retailers (only one store). Additionally, I noted if store business models were cooperatives (operated under an employee or member-ownership model), nonprofits (did not seek to maximize profits, driven by a social mission), or discount retailers (offered reduced prices and more limited selections). I imported sources into NVivo 10 and coded them according to project(s) described.
Virtual Site Checks
Using Google Street View imagery from 2007–2015, I verified the location and status (completed, uncompleted, closed) of retailers, and identified development types: stand-alone store (unconnected parcel surrounded by surface parking), shopping plaza (accompanied by other retailers and surrounded by surface parking), mixed-used (large development featuring co-located or integrated housing and retail), neighborhood store (retailer in urban area without surface parking lot and embedded on city block), or main street store (storefront on main street with limited parking, high pedestrian access).
Analyses
I generated descriptive statistics for quantitative project characteristics, and two-tailed t-tests (Alpha=5%) using Stat Plus (Version 6.0.3) to identify significant differences in means between classes of projects. With ArcGIS 10.0, I mapped projects and classified them by US Census region (20). I identified themes to describe models of financing, development, and health promotion. Data collection and analysis took place from January 2013 to February 2016.
RESULTS
Summary of Federal, State, and Local Fresh Food Financing Programs
Though there were as many combinations of incentives as there are projects (see Table 2),many of the following initiatives served as models for subsequent funding sources; thus, these specific examples may provide a relevant sense of where and how funds are generally directed.
Many state-level initiatives emulated the nationrsquo;s first program, PA-FFFI, which was established in 2004 with $30 million of funding from the Pennsylvania House Appropriations Committee (16). Following this initial investment, PA-FFFI leveraged nearly $150 million from other sources of capital to create a diverse fund of grants and low-interest loans to develop or preserve food retail in food deserts (17). Eligible projects for PA-FFFI had to be: “located in a low- to moderate-income census tract; provide a full selection of fresh foods; [and] locat
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盘点食品沙漠中的新超市：模式发展、融资和健康促进
介绍
在过去的十年里，各级政府都制定了一些计划，通过在“食品沙漠”发展超市，改善人们获得健康食品的机会，这些超市通常是那些身体状况不佳、难以获得负担得起的、可接受的健康食品的社区（1,2），而且这些疾病受饮食相关慢性疾病的影响不成比例（3，4）。自2004年成立宾夕法尼亚州新鲜食品融资倡议（PA-FFFI）以来，鼓励食品沙漠超市发展的一系列计划稳步增长，该倡议启动了一系列政策，明确将进入具有健康差异的全方位服务超市联系起来（5,6）。
在PA-FFFI建筑师的领导下，包括食品非营利组织食品信托基金（TFT）和社区发展金融机构（CDFI）再投资基金（TRF），类似的项目在全国范围内出现，包括联邦健康基金粮食融资倡议。这些项目通常被称为“新鲜食品融资”，需要大量的公共和/或私人融资来克服初创企业的限制（通常是数十万到数百万美元），在与相关项目（即街角商店、移动市场）相比，服务不足的社区具有超出食品供应范围的辅助效应（即就业机会、税收），并引入更多数量和种类的食品（7-9）。
由于场地之间的物理、经济和政治差异，用于特定项目的规划过程和发展战略明显不同。现有的对食品沙漠地区新零售商的健康评估提供了这些差异的例子，因为它们包括一家全国连锁零售商、由城市和国家激励措施开发的区域连锁店以及一个合作市场（10-15）。每一个都有一个独特的社区背景；因此，为了形成零售商的期望，包括那些围绕公共卫生影响的期望，我们应该首先了解它们之间的差异以及为什么这很重要。
方法
数据收集
目前还没有生鲜食品融资项目的全面清单。我采用了横截面设计来创建这个数据库，它需要一系列的数据源（见表1）。项目纳入标准包括：1）从食品准入专用来源（如HFFI）获得资金，或被官方或媒体描述为解决“食品准入”或“食品沙漠”问题；2）建造或实质性翻新食品零售店；3）被描述为杂货店或超市（即非街角商店）。这一方法的目的是在主要方案资助的项目之外捕获项目，同时缩小粮食准入干预的整个范围（即农贸市场、街角商店、流动市场等）。
项目数据库包括项目地点（确切地址）、开店日期、店面面积（平方英尺）、店面员工人数以及资金来源。我还根据商业结构对商店进行了分类：大型国家连锁店（国家认可的存在，如Save-a-Lot、Safeway或Whole Foods）、区域连锁店（特定大都市地区的几家商店）和当地零售商（只有一家商店）。此外，我注意到，如果商店的商业模式是合作社（在员工或会员所有制模式下运营）、非营利组织（不寻求利润最大化，由社会使命驱动）或折扣零售商（提供降价和更多有限的选择）。我将源代码导入到NVivo 10中，并根据所描述的项目对它们进行编码。
虚拟站点检查
我使用2007-2015年的谷歌街景图像，核实了零售商的位置和状态（已完成、未完成、已关闭），并确定了开发类型：独立商店（地面停车场包围的未连接包裹）、购物广场（由其他零售商陪同，地面停车场包围），混合用途（大型开发项目，具有同一位置或综合住房和零售）、邻里商店（市区零售商，无地面停车场，嵌入城市街区）或主街商店（主街店面，停车场有限，行人通道高）。
分析
我用Stat Plus（版本6.0.3）生成了定量项目特征的描述性统计数据和双尾t检验（alpha;=5%），以确定项目类别之间的显著差异。使用ArcGIS 10.0，我绘制了项目地图，并按美国人口普查地区（20）对其进行分类。我确定了描述融资、发展和健康促进模式的主题。数据收集和分析于2013年1月至2016年2月进行。
结果
联邦、州和地方生鲜食品融资计划摘要
尽管激励措施的组合与项目的组合一样多（见表2），但以下许多举措可作为后续资金来源的模型；因此，这些具体例子可提供资金一般流向何处和如何流向的相关概念。
许多州一级的举措效仿了美国第一个项目PA-FFFI，该项目于2004年成立，由宾夕法尼亚州众议院拨款委员会（16）提供3000万美元的资金。在这项初始投资之后，PA-FFFI从其他资金来源筹集了近1.5亿美元，用于建立一个多样化的赠款和低息贷款基金，以开发或保护粮食沙漠中的粮食零售（17）。PA-FFFI的合格项目必须是：“位于低至中等收入的人口普查区；提供各种新鲜食品；[和]位于目前服务不足的地区”（18）。虽然该计划在最初资金部署后于2010年结束，但来自PA-FFFI-TFT和TRF的主要利益相关者继续努力在宾夕法尼亚州及其后的食品沙漠中发展超市（19）。另一个州一级的项目，加州新工厂基金（CA-FWF），集合了多种资金来源，为特定项目量身定制融资方案。2011年宣布，CA-FWF吸引了更广泛的投资者，包括受监管（传统银行）和不受监管（任务驱动实体）的贷款人。这一结构允许CA-FWF提供高达项目价值90%的赠款和贷款；相比之下，60%的贷款率更为典型，这使得许多具有挑战性的城市场地无法开发（20）。与PA-FFFI类似，CA-FWF利益相关者将该基金定位为一种经济手段发展和改善健康食品供应。尽管该基金将该国列为合作伙伴，但这种支持存在于立法程序之外（21）。
部分仿照PA-FFFI，联邦HFFI在三个机构之间承诺4亿美元：财政部、农业部（USDA）和卫生和人类服务部（HHS）（22,23）。尽管最初由奥巴马总统于2010年颁布，但作为2014年农业法案的一部分，HFFI已由国会正式通过利用现有机制将资源引导到增加健康食品供应的项目上。
新的市场税收抵免计划由财政部CDFI基金管理，通过对投资者的联邦所得税提供税收抵免，鼓励低收入地区的发展。在奥巴马2010年的HFFI声明中，4亿美元的总资金承诺中，有2.5亿美元是由NMTC分配给cdfi的。为了在CDFI之间建立能力，该基金还颁发了高达200万美元（26）的年度财政援助（FA）奖。从2011年到2014年，46/538 FA奖被指定用于与HFFI相关的努力（HFFI-FA），并用于各种目的，包括贷款资金资本化或建立贷款损失准备金，只要金额与非联邦基金匹配（27）。
地方市政当局还以各种方式吸引超市到服务不足的地区，包括融资、实物支持（土地或技术援助）和减税。特别奖励区可以由当地官员划定，也可以通过更为公式化的名称划定，如美国农业部定义的食物沙漠。资助需要资金的计划支出方面，城市可以将联邦重建资金用于增加粮食供应；例如，社区发展块赠款（CDBG），许多城市根据考虑贫困和人口等指标的公式自动获得。例如，新奥尔良利用卡特里娜飓风后的CDBG专项资金，帮助他们的新鲜食品零售商发起行动。纽约市食品零售业扩展以支持健康倡议（NYC-FRESH），而不是提供直接的赠款或贷款支持，有效地降低了该市指定地区合格食品零售商的发展成本（28）。这是通过分区激励措施实现的，包括增加开发权、降低停车要求、允许在某些地区开设更大的商店以及财政激励措施，包括减免城市税。类似的放松发展法规或税收的策略也存在于其他城市，如华盛顿特区。
生鲜食品融资项目概述
根据这一方法，确定了126个不同的项目：90个已完成项目（最早于2005年），36个已列入计划或正在开发的项目。在126个项目中，大多数项目都获得了有效门店规模（n=104）、开业年份（n=91）和员工数量（n=84）。2005年至2010年间，有17家门店开业，但大多数门店在实施HFFI后开业（自2011年以来为73家），如图1所示。东北部州的项目最多（n=43），其次是南部州（n=35）、中西部州（n=28）和西部州（n=20）。更具体地说，在大西洋中部各州和南加州存在着项目集群，与这些地区的主要州一级举措基本重叠（见图2）。
已建成或规划超市面积近290万平方英尺，平均建筑面积仅28100多平方英尺（标准差=22056），新增就业岗位6500多个（不含建筑业），平均每个项目78个（标准差=80个）。47个项目（占所有项目的37%）是在现有超市场地上开发的。
大多数项目被归类为购物广场（n=43）和独立商店（n=37），而混合用途（n=16）、社区（n=11）和主要街道开发项目（n=3）则不那么普遍（见图3）。最常见的零售运营商类型是区域连锁店（n=54），但本地零售商（n=39）和大型国家连锁店（n=28）相对普遍。在商业结构方面，合作社（n=6）和非营利组织（n=6）、折扣店（n=25）也有代表。在30个项目中提到了健康规划，占本研究项目的24%。
地方融资来源最为普遍（75个项目），而73个项目使用联邦资金，最常见的形式是国家技术委员会（30个项目）。国家资金也同样常见，有33个项目使用国家一级资源（按筹资水平分列的项目和发展特点的完整摘要见表3）。平均而言，获得地方资金奖励或国家技术合作基金资助的项目明显大于没有获得地方资金奖励或国家技术合作基金资助的项目，而获得HHS-CED赠款或HFFI-FA资助的项目明显小于没有这些类型资助的项目（见图4）。
讨论
筹资与发展主题
根据生鲜食品融资项目使用的商店类型和激励方案，有几个主题是显而易见的。首先，广场和独立式开发项目在本研究中最为普遍，也是联邦和地方援助的最常见接受者。这可能表明这些类型项目的规模和范围，以及它们的资本要求。例如，国家导弹技术委员会资助的项目远远大于没有这类资助的项目。以城市食物沙漠和重建努力而闻名，广场和独立项目需要允许低密度开发的场地，并且不容易嵌入传统的街道网格。
除了原始的融资水平之外，融资机制的一般主题也很明显，是考虑资金如何激励不同类型项目的有用方法。尽管这些类别既不是相互排斥的，也不是包罗万象的，但提供了三种融资和发展模式，作为新鲜食品融资的主要趋势。首先，专业化模式倾向于遵循TFT和TRF支持的流程，通常包括利益相关者参与、区域或独立运营商以及灵活融资工具的组合（29）。项目通常使用联邦（即HFFI）、州（即CA-FWF、PA-FFFI）或地方（即NYC-FRESH）的专用资金来源，提供适合项目需求的融资方案。
HFFI提供的灵活融资可能有助于释放在2011年之前随着公众对粮食沙漠的兴趣上升而建立起来的粮食获取项目管道。此外，以专业化发展模式为代表的生鲜食品融资行业的成熟，再加上熟悉的联邦社区和经济发展工具，也可能是过去五年项目激增的原因之一。
其次，精简/快速跟踪模式旨在减轻建造或扩建超市的相关负担，主要由地方当局监管。该模型以开发项目和当地政府之间的关系为中心必须确定符合条件的项目或领域，以获得奖励，也可能是由地方领导人的支持。例如，纽约市新鲜食品计划通过一个互动网站确定了符合条件的地区，并详细说明了销售食品的数量和种类方面的最低资格标准。分区制和财政激励措施包括允许不同用途的权利，放宽密度标准，重新配置街道，允许供应车辆进入装货区。
最后，一个启动模型描述了当地区机构或组织追求新的零售发展，并且通常在前两个融资模型使用的发展渠道之外进行融资的实例。为了弥补成本，这种模式中的一些零售商与传统零售商（包括合作社和非营利组织）不同的商业模式，或者采用更小的零售足迹。尽管如此，一些初创项目仍然获得传统的社区发展资金，如HHS-CED或HFFI-FI，这两个项目的支持率都大大低于平均水平。
健康促进主题
健康促进目标通常被设定为项目的补充和发展后愿望，很少有项目（如果有的话）在一开始就符合健康期望。尽管如此，一些超级市场仍明确表示要努力改善健康状况。具有健康特征的项目包括国家、地区和地方零售商、非营利组织和深度折扣店，本研究中超过80%的项目得到了某种类型的联邦支持。总的来说，这项研究中有24%的项目包含了健康特征，尽管这些努力差异很大。我在下面描述了这些以健康为导向的活动的一般主题。
一些零售商将他们的商业计划定位于以可能需要某种形式的补贴或外部支持的方式包括健康。例如，Fareamp;Square（宾夕法尼亚州切斯特市）的运营模式是一种以使命为导向的非盈利模式，这种模式允许人们更加关注健康，而不是营销不太健康的选择。虽然这家商店提供各种健康和不健康的商品，但它也努力推广更健康的选择，并提供一个强大的生产部门。提供店内医疗服务的新兴商业战略由布朗的ShopRite商店领导，这是费城地区的一家区域性运营商，它将超市空间出租给一家联邦政府认可的健康诊所。这在一个建筑面积相当于零售额的行业尤其值得注意，因为这需要在开发过程中尽早作出承诺。
其他零售商通过获得外部支持（技术和财务）来实施计划，包括健康特征，而不仅仅是开发和开设商店所需的资金。例如，虽然大多数节省的发展不包括以健康为重点的规划，但堪萨斯城、圣路易斯和芝加哥的几家商店与当地以健康为重点的利益相关者结成了伙伴关系，包括医疗中心、社区发展组织或社会服务提供商。在费城，新鲜食品商，PA-FFFI的重复受益人，已经允许研究人员对更健康的商品进行随机的店内促销和放置干预（30）。
最广泛地说，食品杂货业通过使用各种健康规划来吸引和留住顾客，以应对日益增长的消费者健康意识。零售商可以将健康和健康视为其品牌的一部分，也可以将健康促进纳入其中在客户不知情的情况下进行实践。这些努力包括自然和有机产品的基本营销努力，雇用商店营养师和健康协调员，以及实施烹饪课程和健康奖励计划。对其中许多努力的评价明显有限。
结论
由于在专业领域之外几乎没有比较知识，因此激励超市发展的新政策和方案无法充分了解这一领域的历史和进展。我采用了一种广泛的方法来描述不同的方法来资助和发展新的商店，以及不同类型的发展成果。
我的发现强调了零售商主动性在健康促进中的重要性，不仅仅是提供健康的选择，包括内部管理的计划和与外部实体的合作
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