Urban development through PPPs in the Euro-Mediterranean region
Abstract
Purpose – The paper presents how public-private cooperation schemes can successfully assist in the implementation of contemporary urban development policies, focusing mainly on the guidelines set by the European Union as well as the cases of three Mediterranean countries: Italy, France and Greece.
Design/methodology/approach – The paper approaches the issue of private financing in urban development by analyzing the main advantages of public-private partnerships, the terms under which these co operations can be successful, as well as the way in which some national authorities in the Euro-Mediterranean area have attempted to implement PPPs. Findings – Mediterranean countries are lacking relatively behind concerning the adoption of public – private partnerships for urban development projects. This paper states that public-private financing schemes have the potential of becoming an important tool for promoting urban regeneration in combination with respecting the principle of sustainability.
Practical implications – Attempts to encourage public policy makers and local authorities in particular to undertake relevant actions in order to promote partnerships with private institutions in the field of urban development.
Originality/value – Provides information on how private financing of urban development projects is being adopted in Southern Europe, thus presenting the different approaches undertaken by each of the countries in question (Italy, France and Greece) in relation to their legislative and administrative and cultural background.
Keywords Partnership, Urban areas, Sustainable development
Paper type Case study
1. Introduction
It is commonly acknowledged that urban policies nowadays are being challenged in various ways. Specifically, in Europe, many cities are confronted with relatively poor economic performance, traffic congestions, environmental degradation or deterioration of housing (Andersen and van Kempen, 2003), whilst the local political, social and economic scene specifies the approach of adopted urban development schemes (Tsenkova, 2002).
Since the 1990s, international practices of urban development tend to follow the “bottom-up” approach, contrary to the previously applied logic of “top-down”. Besides, during the last decade the direction of urban policies reveal the change from governing to governance, where public institutions and the private sector both participate actively in order to maximize their benefits, individually as well as collectively (Andersen and van Kempen, 2003). In this context, private and public actors often cooperate in order to materialize various urban development projects, taking into account that the management of urban space includes the aspects of economic and social development, effective re-planning, sustainability and environmental protection (Kalogeropoulou, 2003). With regard to the promotion of sustainability, the actions taken could target the improvement of urban infrastructure in the frame of physical planning (redevelopment of the city centre), use of environmentally friendly construction materials (improvement of existing residences) or the adoption of “green” policies (e.g. waste management, improvement of energy efficiency in buildings, sustainable architecture).
Following the relative discussion and the up to date experiences, one could distinguish between three types of partnerships for urban development. In the first model, the partners join their forces in an attempt to maximize their profit, whereas in the second, emphasis is given in finding additional pecuniary resources for the projectrsquo;s materialisation. Finally, the third model concerns the involvement in a PPP that leads to the exchange of “know-how” and working methods so as to achieve a new type of effective collaboration (Tsenkova, 2002). However, the model that will be adopted depends on the needs of each region, and the nature of the involved partners.
Basic objective of the present paper is to examine current trends and perspectives of PPPs implementation in urban development projects initiated by local governments focusing in the Euro-Mediterranean space.
2. Public – private partnerships: definition and advantages
A public-private partnership is formed when public and private actors decide to collaborate in order to answer to public needs in the most effective possible way, by sharing resources, risks and benefits (Caisse des Deacute;pocirc;ts, 2003). In other words, a PPP is an arrangement between the public and private sectors, with clear agreement on shared objectives, for the delivery of public infrastructure and/or public services by the private sector that would otherwise have been provided through traditional public sector procurement. (DF, 2001). No generally accepted definition for this type of cooperation has yet been reported, as therersquo;s always the reservation that a narrow definition of PPPs will not be of any practical value (PriceWaterhouseCoopers, 2004).
The main incentive for creating public-private partnerships lays in the public sectorrsquo;s desire to bring private financing and managerial skills to public service provision. One could state that PPPs spread as a result of public budgetary constraints as well as the need for improving the likelihood of achieving a successful and cost-effective outcome, by using private sector management as a tool. More specifically, local authorities tend to form PPPs due to the nature of urban development projects, which demand particular “know-how” and resources.
One principal advantage expected to be drawn from the creation of public – private partnerships is the integration of traditionally numerous separated contracts in a unique procedure where all involved parties undertake a specific role. Furthermore, projects materialized through PPPs have the potential
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欧洲—地中海地区采用PPP模式进行城镇发展项目
摘要：
目的：
本文诠释了公私合伙制计划如何成功地帮助当代城镇发展政策的实施，主要集中在由欧
盟和三个地中海国家：意大利、法国和希腊所建立的指导方针。
构思/方式：
通过分析公私合伙制的主要优势来解决私人融资的问题，基于合作可以成功以及欧盟—地中海地区的国家主管部门能够努力的实施PPP模式。
调查发现：
地中海国家在城镇发展项目中采用公私合作伙伴关系方面相对落后，缺乏经验。本文介绍了公私合营计划具有成为推动城镇重建与可持续性原则相结合的重要工具的潜能。
实际意义：
尝试鼓励公共政策出台者和特殊当地政府采取相关政策来推动和私人机构在城镇发展领域的关系。
创意/价值：
提供私人融资在南欧城镇发展项目中运用的方法，提供不同的方法来解决每个国家的PPP模式（意大利、法国和希腊）在与立法、行政和文化背景方面产生的问题。
关键词：合作关系、城镇地区、可持续发展
论文类型：案例研究
1.简介
众所周知城镇政策如今正面临着多方面的挑战。具体地说，在欧洲，许多城市面临着经济相对不佳、交通拥堵、环境恶化或者住房恶化(Andersen and van Kempen, 2003)，与此同时当地的政治、社会和经济场景指定了要采用城镇发展方案(Tsenkova, 2002)。
自二十世纪九十年代，城镇发展的国际惯例是“自下而上”的方法，违背了以前“自上而下”的应用逻辑，除此之外，过去十年的城镇政策方向揭露了从管理到治理的转变，公共机构和私人部门都积极参与以达到个人和集体利益最大化的目的。在这种情况下，考虑到城镇区域的发展，包括经济和社会的发展，有效的规划，可持续性和环境保护(Andersen and van Kempen, 2003)，私人和公共部门经常合作来实现各种各样的城镇发展项目的建设。对于促进可持续发展，可以把改进城镇基础设施作为实际规划框架的目标（城市中心重建），采用环保建筑材料改善现有住宅或采用“绿色”政策，如废物管理，改善建筑能源的小勇，可持续性建筑。
以下相关讨论和最新经验，可以区分三种类型的城镇发展伙伴关系。第一种类型是合作伙伴努力使利益达到最大化，而第二种类型，重点在于为项目的具体化找到额外的经济来源。最后，第三种类型涉及参与PPP而导致技术和工作方法交换来实现一种新的有效的协作。然而，模型能够最终被采用决定于每个地区的需要和相关合作伙伴的性质。
本文的基本目的是检测当前的趋势和PPP在城镇发展项目中应用的看法，这些项目多集中在由欧盟—地中海地区政府发起的。
2.公私合作伙伴关系的定义和优势
当公共部门和私人部门决定通过合作来尽可能有效地满足公共需求时，公私合作伙伴关系形成，他们共担风险，共享利益和资源。换句话说，PPP模式是一个公共和私人部门的安排，有明确的协议，共享目标，私人部门交付公共基础设施或者公共服务，否则通过传统的公共部门采购的方式来提供。目前还没有报道出被普遍接受的这种合作类型的定义，经常有一些侠义的PPP定义并没有实际价值。
创造公私合作伙伴关系的主要动机是公共部门想把私人的资金和管理技巧带入公共服务供给品中，一种可能的状态是由于公共预算有限制，通过利用私人部门的管理技巧来提高完成一个成功且划算的项目的可能性，这会推动PPP的发展。更具体地说，当地机构趋向于成立PPP是因为城镇发展项目具有需要特殊技术和资源的性质。
传统的方式是在一个经常涉及到特殊当事人的独立程序中需要签订许多分离的合同，PPP的一个主要优势就是将这些分离的合同集中起来。此外，项目通过PPP具体化，PPP对长期的规模经济和生产力的增长具有潜在的影响。使用新的生产方法和管理方法可以节省完成项目的时间，减少投资的消耗，公私合作可以提高交付项目的质量，与此同时根据参与方有效管理风险的能力来分配风险。
除了以上优势外，PPP还有另外两个效用：首先，是私人部门的资金来运转而不是当地政府的，完成项目的经济负担从纳税人转移到了使用者，这确保了社会的公正。第二，通过合作伙伴关系来使项目具体化更能满足当地社会的需求。
3.如何通过PPP成功地完成城镇发展项目
公私合作的采用持续导致地方机构加快公共事业完成而不提交重要的公共预算资金。为了达到最大可能性的实用效益并且限制城镇发展项目中的PPP的阻碍，地方机关建立可以吸引投资，使公共和私人部门获利的所有必须条件是至关重要的。
一个成功的城镇发展项目中的PPP，根据地方的社会需求和潜在的交付项目使用者来投资项目是很重要的。此外地方政府需要选择一个有经验的私人公司来形成合作伙伴关系，来完成高质量的项目。在这种情况下，公共部门要开始一个谈判过程来讨论出创新的解决方案，选择出由潜在私人合作伙伴提出的不同类型的项目。
地方政府应该为私人部门创造具有吸引力的环境来吸引私人投资。例如，私人部门将受益自由，公共服务由政府提供的直接条款。城镇发展项目也必须具有特定的标准，在规划和项目交付的运作方面。地方政府应该承担制定标准的责任，担任领导的角色并且检查所有的标准是否都被私人合作伙伴接受。当代政策要考虑可持续发展的重要性，地方政府的预期要包括可持续发展的目标，最后，对合作关系的成功进行制定出一个明确的制度框架来支持PPP是关键，在取得和委托项目的过程中，参与方之间要确保良好的合作关系。
此外，在城镇规划方面，要实现相关项目的建设，掌握当地房地产市场的信息是关键，这一信息可以通过与当地的私人房地产公司合作来获得。此外，项目的运作应连续进行，在每个工作完全完成之后再开始下一个工作，这样可以限制由于法律和经济的约束而导致的谴责城市地区经常混乱的风险，在合作关系不能正常运转的情况下。最后，参与方不能经常预测施工工程中遇到的障碍，所以要确保项目管理的灵活性。
4.欧洲的情况和欧盟官方政策
从二十世纪八十年代起，PPP在超过25个国家中发展起来，但是这些国家没有一个和英国一样广泛应用PPP，对于城市区间管理方面，英国更注重公共机构的创建，这种公共机构对私人部门和中央或者地方政府具有激励和协调的功能，包括PPP的框架。因此，PPP在城市重建方面广泛应用起来。值得一提的是，在伦敦的Brent和Dockhands有8.5平方英里的地方通过政府与私人部门的合作进行了重建，市政的照明也通过这种合作进行了改善。除此之外，在曼彻斯特，有420所住宅使用生态的技术和材料进行了重建。在利兹，志愿组织和地方公共机构合作，来重建城市的工业区。除了英国，欧盟的许多其他国家在PPP应用于城市发展方面都有着丰富的经验。1999年，爱尔兰为提高当地的PPP水平，在中央政府成立了一个特殊的组织。同年，当地机构开始发行PPP基金，目的是发展PPP在城镇发展项目中的应用的同时，节约能源，保护环境。值得一提的是，荷兰是一个具有象征性的例子。丹麦和德国成功的PPP形式有所不同，根据每个城市发展计划和国家的法律制度，行政管理体制而提出不同的特殊要求。在南欧，西班牙是非常值得一提的，特别是有一个典型的例子，巴塞罗那的加泰罗尼亚生物医学研究中心就是由城市的市政委员会，即巴塞罗那的净区财团和工商业组织合作建设起来的。
在这种情况下，欧盟已经意识到需要在官方的基础上促进公私合作伙伴关系，因此，在2004年建立了一个明确的立法框架，其次是发行“公私合伙制绿皮书和公共合同社区法”以及一个涉及范围广泛的公共咨询（欧盟委员会，2004a）。
除了这些，最近的发展情况是，欧盟区域的政策青睐于“自下而上”的方法，一方面促进了权力下放，另一方面这是当地政府的计划。此外，欧盟区域发展基金为了促进公私合作在当地的发展水平，允许成员国尝试新的实践和使用试点项目。
目前的审查目的是为了检查在欧盟—地中海地区不断推广的PPP模式的特性，我们选择三个城市：意大利、法国和希腊。
5.意大利案例
与英国等欧洲其他国家的例子一样，意大利在1994年开始改革立法框架，为了让私营部门可以更积极地参与公共项目。然而，意大利的主要问题是，在吸引私人生产投资方面，似乎融资合作各方之间并没有沟通。
此外，在1990年后，意大利地方政府成为了许多的改革对象，同时通货膨胀率降低，导致支付给当地政府的利息减少，地方政府从中央公共机构借钱的可能性降低。这两个因素为地方发展项目的私人资金让了路，通过最近出台的新制度。1994年的改革引进了提议图形化，可以辨别出私人机构产生自己想法和提议的能力。虽然不是独立的公共部门但也有所不同，从实现公共利益项目的角度来看，在中央或者地方水平。此外，公共企业的私有化提升了混合资本公司在管理发杂城市重建项目方面的创造力。在这种情况下，公共和私营部门在同一组织中，处于界限明确的法律地位，允许引入私人资金和专业能力，该组织确保负责改革以及项目可能会连续商业化。私人和公共部门之间的这种合作模式减少了干扰的分散性，所以允许注重在当地有影响的基础设施项目融资的方式。
在2007年7月，意大利财政部和计划经济国家委员会建立了UFP，UFP作为欧盟和意大利之间的交流节点，与国际上的相同工作者分享经验，协助和指导地方政府识别项目，创建国内的PPP文化。值得注意的是，在第一年，UFP支持大范围的地方管理者构建公私合营制并进行招标，帮助他们分配风险，解决财务问题，担任着“联络者”的角色。
意大利的最新调查发现，运用地方PPP计划发展城镇的项目数量低于最初的预期，大多数的私人融资都集中于区域基础设施项目。
6.法国案例
城市发展在传统上被认为由公共部门提出，合法且实际。在二十世纪八十年代,房地产价格显著上升,法国地方政府似乎发现自己无法处理城市化的新趋势,而私营部门表现出极大的兴趣参与城市规划和城市发展的项目。在这一点上很明显，民营企业不仅能够投资自己的项目，而且能够积极实现具有公共利益性质的项目(MELTT, 1995)。
法国的城市区域管理似乎与区域协调管理是相同的，与1967年 引进国内的城市经营规划相一致。ZACs通常由当地政府发起，需要运用私营部门的管理技巧从而导致了私人的ZACs，通过一个社区与私人公司总经理的约定来实现。
此外，SEMs(本地混合经济)似乎已经成为在法国创造PPP的重要工具。SEMs是专门从事城市建设、管理、地方社区账户更新与恢复的房地产公司，控制着公司的主要资金。他们的主要优势是他们的法律地位有利于地方政府在商业方面立法，但是由于紧张的公共资本的存在，不允许充分获利，导致他们的行动缺乏灵活性(Caisse des Deacute;pocirc;ts, 2003)。
虽然毫无疑问的是，私人ZACs和SEMs通过参与城市发展项目中的私人融资和管理在这一领域组成了重要的体系，但显而易见的是，现有的财政和立法工具需要更新来面对现代化的挑战以及追寻欧洲其他国家的发展趋势。对许多国家来说，原则性的挑战是克服集中的统治文化介入的状态，给私人主动性，与公共部门保持其监管的职责。在这种背景下，法国政府最近发布了一系列关于促进公私合营的立法修改方案：我们应该注意2004年6月17日法国经济、财政和工业部门发布的立法安排，这奠定了公私合营的承包条件，2005年11月29日的传播信表明，地方政府推广公私合营的应用，把他作为交付公共利益项目的一种重要工具。
最后，在2005年5月27日MEFI继续在创造一个特定的单位来促进PPP的发展，法国部长指出这个新工具能够加快经济的发展，使公共管理现代化，这说明法国可能会发生一个方式的转变，正式面对私人合作伙伴参与公共产品的交付。
7.希腊案例
1993年，希腊将公司合伙制以特许权协议的方式推出。具有特点的是希腊特许权协议的法律术语被认为产生了一种“立法悖论”并且涉及到国家基础设施项目的建设(Trova and Koutras, 2001)。
二十世纪九十年代，希腊中央政府试图运用PPP，主要目的是为了吸引私人资金来建设具有国家利益性质的公共工程，如雅典的新国际机场和Rio – Antirio桥。值得注意的是，指导2005年，希腊国会通过独立投票的立法规定在法律上支持所有大型基础设施项目的特许权协议，为了克服法律及实际问题，确保私人合作伙伴的利益(Koutras et al., 2005; MEF, 2004)。
私人融资在希腊的发展中有一个重要的方面，即公共行政管理在共同体支持框架的形式和实施方面不足。官僚主义和深层次的结构性问题增加了不同级别的政府之间以及政府和私人部门之间形成合作关系的障碍。直到1999年3月31日，有不到50%的计划私人基金被用到公司合伙制中(Getimis and Marava, 2002a)。另一方面，在建筑领域，特别是1995年以后，一直处于发展的状态，但是主要由缺乏经济和技术能力的中小型公司在建设。
希腊地方政府对城市空间发展具有决定权，试图在中央管理系统中发挥作用，希腊地方政府通过参与欧洲共同体措施如URBAN或INTERREG，来参与促进地方21世纪议程并受益于欧盟的资金。最近没有明确的立法框架支持政府采用PPP模型，但是社会的需求和预算的限制鼓励私人部门参与到城市更新项目中来，迫使他们建立合作伙伴关系。
2005年九月，希腊议会投票出台了3398法，在规范的条款和条件，公
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