通过列公共工程承包商黑名单的方式作为一种防腐败欺诈的策略
在纽约，对有组织的犯罪和一系列腐败丑闻的抗争促使一系列改革的产生，这些改革将否认有涉黑或其它腐败情形的个体或企业的公共承包商资格。虽说这种主动行为的动机是可以理解的，但这些主动行为会涉及许多行政合理性、公正性以及效率等不同方面的复杂问题。例如，（1）政府管理的机构是否应当通过否认其公共工程承包商资格来惩罚腐败的个体或组织？（2）政府是否有道义上的责任去避免与腐败的承包商有商业往来？（3)黑名单是否能在不损害行政效率的前提下公正而系统的得到实施？
背景
1991年8月，纽约市学校建设管理局公布了一个为期五年的包含五十个建筑公司的黑名单。这个政策是由学校建设管理局的总检察员托马斯·D`萨切尔制定的。他曾经是曼哈顿地方检察院的检察长和纽约大学打击建筑行业腐败欺诈犯罪中心的人员。据传近一半的被取消资格的企业都是因为与黑道有染或涉及犯罪而不是因为在之前的工程中表现差劲或者条件不符和未来工程合同要求，例如涉及贿赂工会官员，税务欺诈，还有少数商业欺诈和洗钱。学校建设管理当局的这一举动是在审查这些数十亿合同中的腐败问题中跨出的一大步。它证明了在十九世纪八十年代后城市建设腐败丑闻之后政府反腐改革的力量，也反映了在公共行政管理方面执法部门的影响力。
学校建设管理局对于想要成为承包商的申请者的事前审查程序包括一份三十页的问卷，它包括：
在过去的十年中，这家申请公司或是现在的或以前的关键负责人或是其附属公示在涉及商业犯罪时是否在其证词中引用第五修正案？是否给劳动局或其它公务员金钱或其它利益以影响其做出任何的行政行为？是否同意他人低于市场利率竞价？
若申请者在上述问题中作假被列入黑名单，将会面临起诉。即使给劳动局官员或建筑检查员报酬的现象在纽约建筑业普遍存在，对于这些问题的高比例的否定性回答将使得他们易遭受行政或刑事处罚。
在纽约市宪政之下的机构正操纵一套类似的，但没那么严格的规则。在这套新的采购规则下，任何一个机构的工程代表或行政长官必须决定哪一个承包商或供应商更经济、更具可操作性、更负责。如果该机构觉得承包商候选人会腐败，这份合同就必须被否定。即使该机构觉得承包商更负责，市审计员也有权对该机构的判断做出审查，并进行登记，以防该承包商或该机构腐败。然而，宪章并没有定义什么是更道德的、负责的，什么是腐败，也没有对机构或审计员的理由做一个分类。
最近几年，执法部门、反腐部门联合市政府劝说证据机构拒绝与罪犯、骗子和他们的公司发生商业往来。例如，1991年10月，市审计员伊丽莎白·霍尔茨曼（前布鲁克林区检察官）劝说市长大卫·丁金驳回他的首席采购员的与一个建筑公司签订合同的决定。该公司隐瞒了它曾被职业安全健康部门调查其工作地安全问题的事实。而该首席采购员称职业安全健康部门的这次调查并不是必须报告的类型的调查。市长最终同意了，但也批评了对腐败态度的软弱。
在1991年春夏之交，审计员就一个紧急监狱建设合同的问题与监狱总局发生了争论。监狱总局想要与德马迪斯建筑公司签订该合同。监狱总局称这份合同不需要公开竞价，因为在里克斯岛上，已经过分的拥挤，情况到了非常紧急的地步。审计员提出反对并列举了该公司的一些问题。该公司正在另一个司法管辖区接受调查，据该辖区官员称，这个公司与犯罪分子亲属有商业往来。监狱总局反过来说审计员正在把公众安全置于一个危险境地。1992年1月，丁金市长取消了这份合同，并着手把这家公司赶出纽约。
在另一个关于政府承包商的严格管控的例子中，政府暂停了一个合同，以除去布鲁克林街区已经被废止的车辆。这些车是由一个汽车公司生产的。该公司的负责人是卡迈恩·阿涅格，他是约翰·戈蒂的养子。据审计员霍尔茨曼说，Camp;M阿涅格公司和它的所有者牵涉到一个地下拆车厂。卡迈恩·阿涅格还在戈蒂兄弟的一桩有组织的刑事案件中涉嫌作伪证。阿涅格的员工在媒体上大规模的抗议，称他们参与的是合法的商业活动，阿涅格先生每天都在努力工作。而公司的员工，在没有接受审判的情况下被宣布有罪，受到惩罚。
这些案例和其它一些案例引起了人们对政府规范、公正、效能的这些重要问题的关注。每个人都会同意这样一点，一个被取消了承担政府工作资格的公司不应当被授予承包商资格，甚至不应该给予他们参与竞价的权利。同样，如果一个公司在过去的承包合同中表现的很差劲，那么他不应当参与到未来的城市建设中，除非它能够对过去的行为做出让人满意的解释或是给出让人信服的理由它能在未来表现得很好。因此，这一类公共建筑承包商黑名单的正当性在于保护这座城市和它的纳税人免受这一类公司的欺诈、粗制滥造或是能力受限所带来的伤害。
这里存在四个不同的问题（1）城市的当权者是否能以政府不能与腐败的个人或公司有商业往来为由去否认道德上有问题的承包商的资质；（2）政府能否通过列黑名单的方式支持执法部门对于有组织犯罪和其它欺诈腐败行为的战争，这种黑名单将受到黑手党控制或者与黑手党有染的公司列进去即使这些公司有能力完成承包合同；（3）这种政策能否得到公正的执行；（4）政府机构否认这些公司的资质以及减少竞争所带来的成本是否小于该政策使得政府机构免于受到这些不道德的公司的腐坏的好处。
黑名单是一个合法的控制犯罪的策略吗？
纽约州集团犯罪工作中心关于纽约建筑行业的腐败欺诈的最终报告证明了至20世纪早期以来，在纽约建筑行业中集团犯罪无处不在。纽约州的五大犯罪集团家庭操纵或影响了大量的纽约建筑或者供应公司；他们同样控制了大多数的重要的工会。这份报告赞扬了该市对于涉黑建筑公司信息的披露以及禁止这类公司不受限的参与市场活动。同时，有些承包商雇佣某些隶属于涉黑集团的员工，而这份报告并不鼓励否认与这些承包商的合同。这样会导致公共建设大面积的停止。
表面上看，政府机构拒绝与诈骗者开的公司进行交易的建议没有什么争议。当政府的调查部门和公诉部门花数百万美元去摧毁犯罪集团和他们所控制的公司时，政府执行部门花数百万美元给这些相同的公司，这件事情看上去没那么合理。
但黑名单有效吗？集团犯罪中心组织的报告提出拒绝涉黑的公司参与公共建设会损坏犯罪集团的经济实力，最终会削弱他的力量。这种政策表明，政府通过取消承包商资格的方式帮助执法有利于使得这些公司不与诈骗者往来。然而，这个政策的假设、逻辑以及实践需要小心的检验。要减少那些涉黑的不道德的公司与政府的合同不是一件容易的事情。一个上了黑名单的公司可以继续与政府进行商业往来，只要他采用不同的身份证明，寻找不同的政府官员。要证明一个新公司的前身是一个上了黑名单公司的前身是非常困难的。最近的一个欺诈案件，涉及到一个类似于变色龙的金属加工工具的多样化产品供应商，而该公司没有涉黑记录。相较于将公司列入黑名单的方式，纽约市审计员和公司顾问更喜欢禁止一些涉及合同违约和操纵投标的个人进入市场。这个问题从1990年开始被搁置。如果被列入黑名单的个人通过他的没有被列入黑名单的朋友或亲属转移身份的话，也会使得这个策略归于无效。如果这个黑名单有那么一丝希望能成功的削弱犯罪集团的人物，它需要大量且昂贵的调查和监控。即使这样，我们也不能完全保证改策略完全有效。
而那些合法的商人将避免与欺诈者有交集的这个论点实际上是在假设那些承包商有能力控制他们与欺诈者之间的关系，并且，通过适当的激励的话，可以抵抗住来自于那些欺诈者的压力。在许多案例中，以及纽约建设行业市场中都有很好的案例，承包商们并没有真正的选择去拒绝与那些匪徒和欺诈者们进行交易。不能与黑手党们进行合作也就意味着被这个市场所抛弃。他们会发现自己的员工发生骚乱，甚至因为暴力或者蓄意破坏而导致根本没有员工可以用。
即使我们能将匪徒赶出某一个行业，例如建筑业和销赃行业，我们真的能从实质上削弱这些犯罪集团组织吗？仔细考虑的话，这个问题非常复杂。例如，如果我们把黑手党赶出合法的经济活动中，他们只能把自己的活动扩张到贩毒、敲诈和其它的违法活动中，这样真的能让我们的社会变得更好吗？这个答案取决于这些欺诈者是否能在承包合同中表现得令人满意，取决于这次工程中腐败的程度和腐败的成本，还取决于禁止这些集体参与公共工程建设是否真的能削弱这些犯罪集团。
黑名单在道义上是必须的合理的吗？
政府机构与犯罪集团或者疑似犯罪集团的成员签订合同是否是不道德的？也许有人认为，政府机构不仅承担着公共的信任，同时还花着公众的钱，因此必须要让自身干净，不能与那些犯罪分子、匪徒和诈骗者合作或是讨价还价。否则，公众将不再信任政府，不再支持政府。但这无疑把一个巨大的道德和行政责任放到了政府的肩上。目前存在着数以万计的建筑合同，这些合同的主体牵涉到许许多多的人。财政拮据的市政府可以基于一个什么样的标准去评价那些承包商的道德水准和承包商们所要用的花费呢？进一步讲，如何找出一个可操作的方式从所有承包商中寻找出可以与之交易的承包商呢？更少的服务？更高的花费？更少的竞争？或者是更多的拖延？
我们可以说在与服务商或供应商进行交易的时候，政府机构并不能保证这些服务商供应商的品行。进一步讲，执行部门的首要任务是以最好的价格获得最好的服务，最好的质量，而不是让自己满意。从这个观点来看，政府的执行部门并不需要对执法部门的这个政策做负责而去审查那些提供铅笔、水泥或是电脑系统的公司或者个人的道德水准。即使政府机构有时间，也有专业知识去调查承包商的品性，还有一个问题在于该用什么样的标准决定取消一个承包商的资质。政府并不理所当然的要把有前科的人排除出合法的经济活动中。但即使从原则上讲，不与任何有道德问题的公司或是个人进行交易是应该的，政府是否有能力去调查这可能会和他发生交易的这数千个公司的每一个经理、每一个员工的道德问题？要公正、理性的评价一个公司的品德需要一整套的规则和程序体系。这是否是一个过于庞大的野心，以至于把政府执行部门变成记者或者其它的观察着那样，把承包商们的每一个道德问题都流到网络上？
谁来决定让那些公司失去与政府签订合同的资格呢？
假设不论基于任何的法律或是道德问题，政府机构都能合理的拒绝与有道德瑕疵的公司进行交易，那么这些公司到底该如何认定呢？如果一个人有道德上的问题，那么这个人与他所工作的公司到底该是一个什么样的关系才能使得这家公司上政府的承包商黑名单呢？一个标准的范例是这家公司被黑手党头目所操纵。实际上，这只是一种可能的假设而已。许多犯罪集团都在向那些犯罪分子或者不是犯罪分子的人收保护费，而不是经营公司。许多典型的涉黑的公司的操纵者并不直接是犯罪集团的成员。常见的情况是犯罪集团的成员使自己成为一家公司的投资者或者合伙人。无论法律如何规定，他们实际上很少参与到公司的日常经营中，但却要参与分成。
要区分一家公司与涉黑集团之间的投资关系或者是其它关系从而把他们列入公共建筑承包商的黑名单是一件非常困难的事情。举个例子，在与德马迪斯建筑公司的那个紧急监狱的建筑合同的争议中，审计员（反对该合同）称联邦和新泽西官员有证据表明，该公司的主席持有一家水泥公司的大部分股份，而这家水泥公司是由前犯罪集团的老板保罗·卡斯特里诺亚的养子操控的。如果这样的关系足以使这家公司上黑名单，那这就意味着犯罪集团人物的亲属被社会所遗弃，被排除在任何的合法经济活动之外。最近的一个例子是政府搁置了与约翰·戈蒂的养子卡迈恩·阿涅格的汽车购买合同。
如果仅是公司的中层或者更低阶层的员工与犯罪集团有关系，那么把这家公司列入黑名单是否合理呢？有多少（或多大比例）的黑手党成员、非正式会员或者亲戚足够被列入黑名单？在纽约只有一家政府机构出台了明文的规则来规定此类问题，这家机构是学校建设当局。他提供了取消承包商资格的规则，理由如下
- 如果申请者或者其现任的或前任的官员、主要负责人在过去五年内有被指控的犯罪记录，表明他们在商业活动中有道德问题，那么该申请人将被取消承包 的资格。该期限自申请人或现任、前任官员或主要负责人被宣布有罪之日起算，持续五年。
- 如果申请人或者其官员、主要负责人、附属公司正在接受犯罪调查，该申请人将被排除出去，直到调查结束。
- 如果申请人、或者其官员、主要负责人、附属公司正在面临起诉，该申请人将被排除出去。
- 如果申请人在事前资格审查中，对于任何问题有虚假陈述或者遗漏，将被取消资格。期限从申请人提交文件之日起算，持续三年。
- 如果申请人在某一环境中不诚实，不道德。当局将将根据具体的环境和事实，决定是否取消申请人资格，为期五年。
这些标准足够宽泛（特别是第5条），给了学校建设管理局足够的自由去把那些他们认为涉及犯罪的、不道德的、被犯罪集团所操控的公司列入黑名单。
有趣的是，这些黑名单标准的理论依据却没有说明。也许#1（曾被宣判有罪）被指控在一个商业活动中有不公正的行为，而这样的公司会在未来的政府工程合同中带来巨大的风险。这些足以推出在未来他们会做坏事吗？大的美国公司，例如威斯汀豪斯和通用电气都曾经被指控卷入一些不道德的商业活动中，而他们仍被允许参与到政府工程的竞价之中。斯坦福大学滥用政府授权的行为以及麻省理工学院对经济援助的限价行为足以使他们失去所有的与政府签订合同的机会吗？也许在纽约建筑行业，情况有所不同，那些固执的公司并不热衷于回复自己的名誉。我们并不是说学校建设当局的政策错了。只是这个政策还有许多复杂的问题有待检验，特别是当相似的政策被整个市政府所采纳的时候。
犯罪集团该怎么去定义？
仅仅只是与黑手党有染的公司才要被列入黑名单吗？如果一个公司的行政官员是一个犯罪团伙的成员或仅仅是一个腐败的个体，而不隶属于任何的犯罪团体呢？仔细研究会发现，要定义犯罪集团非常困难。立法者和执法者在面对那些意大利裔美国人时，发现要准确定义犯罪集团非常困难。那些原则性的黑名单政策认为公司的主要负责人是犯罪集团、犯罪组织的正式或者非正式成员的时候，这家公司就该被列入黑名单。
如何证明他人是匪徒？
其中一种可能性是说在一个集团犯罪案件中被指控是一员或者是非正式成员，那么与他有关系的公司就应当被列入黑名单。这就需要首先定义什么是集团犯罪案件。无论什么情况下，都只
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