Research on law enforcement mode of anti-administrative monopoly in China
Liu Xuefeng
Shool of literature and law
China University of Mining and Technology Xuzhou, P. R. China E–mail:Liuxuefeng_6@163.com
Yan Shaohua
Shool of literature and law
China University of Mining and Technology Xuzhou, P. R. China E–mail:ysh2tq@163.com
Abstract—This paper explored the dilemma of anti- administrative monopoly in China and analyzed the reasons leading to dilemma such as legislation defects, conflict of policies, interest contest and function intercrossed among administrative branches, which challenge the enforcement of Anti-monopoly Law a lot. After the introduction of existing agencies and their power, the author put forward some suggestions to resolve this dilemma, focusing on institutional design that China should compose an independent and authoritative implementing agency.
Keywords-Law enforcement mode; Anti-administrative Monopoly; Institutional Design?0?6China
I.INTRODUCTION
The Anti-monopoly Law published in 2008 is important to regulate the market behavior and maintain competition order. Its aims involve not only the regulation of private actors, but also the regulation of governmental sectors, which abuse administrative power to restrain competition often. Administrative monopoly is a particular phenomenon mainly existing in China, because it is a phenomenon more common than giant enterprise monopoly in China compared with market economy countries, in which countries monopoly often refers to enterprisesrsquo; behavior, rather than governmentsrsquo; competition restraint behavior. Such situation adds up to the difficulty of anti-monopoly, so it is necessary to set up an efficient law enforcement agency of anti-monopoly. Administrative monopoly harms the market order, since the administrative agencies abuse administrative power to prevent market entities from fair play. Law enforcement mode of anti-administrative monopoly involves such factors as agencies, power, procedure and approaches.
II.LAW ENFORCEMENT AGENCIES OF ANTI- ADMINISTRITIVE MONOPOLY AND THEIR POWER IN
CHINA PRESENTLY
Presently law enforcement mode of anti-administrative monopoly in China is characterized by multiple-branch and it can also be explained as a mode of double level and multiple branches. Double level means the Anti-monopoly Commission of the State Council and other anti-monopoly agencies; multiple branches means that many agencies share the law enforcement power and it can be described as a mode of “3 x”. [1] Here “3” means three main law enforcement agencies, including the
Ministry of Business, National Development and Reform Commission (NDRC) and State Administration for Industry and Commerce (SAIC).And x includes but goes beyond the scope of Electric Power Supervisory Commission, the Ministry for Information Industry, the Ministry of Railways, Civil Aviation Bureau, China Securities Regulatory Commission, China Banking Regulatory Commission, China Insurance Regulatory Commission and so on.
The State Council explicitly prescribes that the main agencies of anti-monopoly enforcement are NDRC and SAIC. One function of SAIC is to be responsible to the law enforcement such as monopoly agreements, abuse of market dominant status and administrative power to restrain competition (price monopoly behavior excluded). NDRC is in charge of investigation and treat of price illegal behavior and monopoly behavior. The function of anti-monopoly censor of private agenciesrsquo; concentrating behaviors, conducts of enterprisesrsquo; anti- monopoly lawsuit abroad and improvement of bilateral and multilateral competitive policies on intercourse and cooperation belonging to the Department of Commerce. Anti-monopoly Office was set up and subordinate to the Department of Commerce, which deals with the jobs mentioned above.
III.THE DEFECTS OF LAW ENFORCEMENT MODE OF ANTI-ADMINISTRITIVE MONOPOLY AND ITS
REASONS
To some extent, distance actually exists between the goal of institution design and the present practice, resulting from the defects in the implementation mode of anti-administrative monopoly.
A. What Defects Exist in Law Enforcement Mode of Anti- administrative Monopoly.
These defects are shown as follows:
1)Lack of unity
The law enforcement power isnrsquo;t concentrated. It is divided into several parts and scattered to different sectors. The functions are intercrossed among multiple agencies. Such phenomenon adds up the law enforcement cost and undermines efficiency. From the perspective of anti-administrative monopoly, the Department of Commerce, NDRC and SAIC are administrative branches themselves and keep close relationship
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with other administrative branches. It is doubted whether it is possible for one administrative branch to regulate another administrative branch efficiently. “From the view of anti- industry monopoly, enterprises keep beneficial relationship with the industry administrative agency absolutely, if the implementing agencies come from the industry administrative agency, how can they keep objective and fair?”[2]
2)Insufficiency of independence
Without sufficient independence and enough authority, the administrative agencies which enforce the Anti-monopoly Law may always be interrupted by all kinds of interest groups, which prevent them from being fair and objective. Law enforcement agencies of anti-administrative mo
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中国反行政垄断执法模式研究
刘学峰
文学与法律学院
中国矿业大学徐州，中国电子邮件：Liuxuefeng_6@163.com
严少华
文学与法律学院
中国矿业大学徐州，中国E–mail:ysh2tq@163.com
摘要—本文探讨了中国反行政垄断的困境，并分析了导致立法困境，政策冲突，利益竞争和行政部门之间职能交叉等两难困境的原因，这对反垄断法的执行提出了很多挑战. .在介绍了现有机构及其权力之后，作者针对解决这一难题提出了一些建议，重点是中国应组成一个独立，权威的执行机构的制度设计。
关键字执法模式；反行政垄断；机构设计？0？6中国
i。介绍
2008年颁布的《反垄断法》对于规范市场行为和维护竞争秩序非常重要。其目标不仅涉及对私人行为者的管制，而且还涉及对政府部门的管制，后者经常滥用行政权力限制竞争。行政垄断是一种主要存在于中国的特殊现象，因为与市场经济国家相比，这是一种比巨型企业垄断更为普遍的现象，在这种情况下，国家垄断通常是指企业的行为，而不是政府的竞争约束行为。这种情况加重了反垄断的难度，因此有必要建立一个有效的反垄断执法机构。行政垄断会损害市场秩序，因为行政机构滥用行政权力来阻止市场主体公平竞争。反行政垄断的执法模式涉及代理，权力，程序和方式等因素。
ii。反行政垄断执法机构及其在中国的权力
目前我国反行政垄断的执法模式具有多分支机构的特征，也可以解释为双重层次，多分支的模式。双层是指国务院反垄断委员会及其他反垄断机构；多个分支机构意味着许多机构拥有共同的执法权，可以说是“ 3 x”的模式。[1]这里的“ 3”是指三个主要的执法机构，包括营业部，国家发展和改革委员会（NDRC）和国家工商行政管理总局（SAIC）。x包括但不包括电力监督委员会，信息产业部，铁道部，民航部局，中国证券监督管理委员会，中国银行业监督管理委员会，中国保险监督管理委员会等。
国务院明确规定反垄断执法的主要机构是国家发改委和国家工商总局。国家工商行政管理总局的职能之一是对执法负责，例如垄断协议，滥用市场支配地位和限制竞争的行政权力（不包括价格垄断行为）。国家发改委负责价格违法行为和垄断行为的调查和处理。私营机构的反垄断审查员的职能集中在职能上，企业在国外进行反垄断诉讼的行为以及商务部属下的双边和多边交往与合作竞争政策的完善。设立了反垄断办公室，隶属于商务部，负责处理上述工作。
三，反行政垄断执法模式的缺陷及其对策原因
在一定程度上，由于反行政垄断的实施方式存在缺陷，制度设计的目标与现行做法之间实际上存在距离。
A. 反行政垄断执法模式中存在的缺陷。
这些缺陷如下所示：
1）缺乏团结
执法权不集中。它分为几个部分，分散到不同的部门。职能在多个机构之间交叉。这种现象增加了执法成本，降低了效率。从反行政垄断的角度来看，商务部，国家发改委和国家工商行政管理总局本身就是行政部门，并保持密切的关系。
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与其他行政部门。怀疑一个行政部门是否有可能有效地监管另一行政部门。“从反行业垄断的角度来看，企业与行业行政管理机构保持绝对的有利关系，如果执行机构来自行业行政管理机构，又如何保持客观公正？” [2]
2）独立性不足
没有足够的独立性和足够的权威，执行《反垄断法》的行政机构可能总是会受到各种利益集团的干扰，从而妨碍了它们的公正性和客观性。反行政垄断执法机构在人事和财务事务上服从地方政府。因此，它们在执法过程中受到限制。人事和财务上对地方政府的依赖破坏了执法的公正性。此外，由于在调查和执行判决方面存在困难，中国的反垄断将陷入一个由一个行政机构控制另一个行政机构的怪圈。[3]反垄断法执行机构需要权威，独立和准司法权。
3）权威的减少
《反垄断法》第37条规定抽象的行政垄断行为是非法的，而第51条仅规定了提出建议的权利，而没有监督的权利，后者有权获得行政和公共组织的上级代理。即使是现有的反垄断机构，在权力享有和等级制度方面都比垄断行业要小得多，这也给执法带来了困难。上面提到的代理机构发现，他们在反垄断方面几乎无能为力。甚至参加过《反垄断法》决策过程的一位学者说：“一个综合而权威的机构对执法有利，因为《反垄断法》不仅与巨型企业集团的竞争约束行为作斗争。或垄断企业，也包括滥用权力和限制竞争的政府。如果执法机构缺乏权限，它将受到其他部门的干扰和影响。因此，市场竞争秩序就无法维持。” [4]
4）专业不足
现有的执行机构缺乏专业知识，因为他们不了解有关反垄断法的知识，也无法分析技术知识。他们不熟悉如何管理国家宏观经济，因此他们无法完成实施称为经济宪法的《反垄断法》所要求的法律和经济分析。现有的执行人员是没有专门知识的行政人员，这使他们很难处理复杂且高度专业化的反垄断诉讼。例如，上汽集团的执行人员从数量和质量的角度无法确保有效的反行政垄断，而国外反垄断法实施分支却配备了专门且大量的人员。
B.原因分析
1）立法缺陷
立法缺陷涉及内容冲突的法律体系，在某些领域甚至没有任何法律先例。目前在中国，根据《反垄断法》，国家发改委有权监管价格垄断行为，而商务部有权监管外国企业的垄断行为，而对国内企业垄断的监管权有权获得工业主管部门，然后其余的有权获得工商行政管理部门。这种权利划分制度将执行权分配给不同的机构，这些机构应统一执行，以使执行机构和权力分开。在现行的《反垄断法》中，根本没有关于抽象行政垄断行为的法律责任和救济方式的介绍。
2）争夺利息
尽管中国长期以来没有反垄断法，但反垄断的实施实力在现实中明显繁荣。例如，1995年上汽集团在其公平贸易局内设立了反垄断办公室。国家发改委于2003年发表了临时性的防止价格垄断行为的文章，其中有权确认，惩罚和解释价格垄断行为。2004年，商务部建立了反垄断调查办公室。到目前为止，反垄断的任务已经涉及三个王国，即商务部，国家发改委和上汽集团。在《反垄断法》的起草过程中显示了利益竞赛。早期，商务部对反垄断法进行了调查和论证，该部起了主导作用。在后期，它是由上述三个部门共同起草的。当他们参与起草过程时，他们会抓住一切机会自己掌握更多权力并分享更多利益。
3）历史和政治制度上的原因
从历史的角度来看，由于市场经济体制是从高度集中的计划经济体制向中国转移而来的，因此没有像资本主义国家那样经历长期的自由市场竞争。此外，经济垄断不像资本主义国家那样普遍和复杂。在中国，这并不是一个严重的垄断问题。相反，行政垄断比市场主体垄断更为明显和严重。在政治制度层面上，由于国家在经济领域中拥有相当多的行政权力，因此它打算干预经济事务，从而带来垄断。《宪法》规定中国实行社会主义市场经济，国家完善经济立法，完善宏观调控。但是在实际的经济实践中，一些地方政府不是通过货币，税率和税收政策等宏观经济调控手段来进行市场交易，而是通过限制商品或服务价格以及市场准入条件直接干预市场。
四，解决当前中国反行政垄断的困境
A.设立独立和授权机构
在世界范围内，反垄断法有两种执法方式。一种是司法模式，例如美国司法部实施《谢尔曼反托拉斯法》的模式；另一种是行政模式，例如欧洲共同体执行竞争法的模式。反垄断法的行政执法模式的特点是，行政机关不仅具有处理调查和研讯诉讼的能力，而且具有像法官一样的决定权。行政机构同时担当审讯人和法官的双重角色。
关于如何建立一个独立，权威的机构来突破目前反行政垄断的困境，作者提出了一种建议，即应采用《反垄断法》的行政实施方式。在完善《反垄断法》实施模式时，应考虑《反垄断法》的特点和做法。建立一个新的执行机构，我们应遵循以下原则：合理的结构，人数少但训练有素的人员，效率，权威和独立性。[5]中国可以建立一个独立的反垄断机构，称为国家反垄断委员会，隶属于国务院，直接负责总理。委员会成员由总理提名，由全国人民代表大会决定，由国家总统任命。如果这样的委员会从属于国务院，它将拥有更高的权力和更高的行政级别，并将推动改革。其人事和财务事务已列入财政部和人事部门的预算。然后，我们改革国家反垄断委员会的职责和权力。这是一个漫长而艰巨的改革过程，但我们可以通过逐步改革来实现目标。
B. 界定每个反垄断机构的职责和权力
改革的方向之一是取消相关机构的相关权力，逐步将其集中于业务，价格和工商管理。我们应该弄清三个执行机构之间的关系，确定它们的任务划分和执行范围，赋予它们在各自管理领域的最高权力，以使它们能够抵御来自其他行政部门的干扰。因此，这三个行政部门不仅与大型企业的竞争约束行为，也包括滥用行政权力的政府的竞争约束行为。最后，我们可以组织一个统一，统一的反垄断法执行机构。
关于义务和责任，为了维持有序的市场竞争和有力的市场经济，《反垄断法》执行机构必须至少具有以下权力：调查权，调查权，审计权，行政处罚权，行政法官具有决策权和咨询权，即准立法权，准司法权和行政执行权。
C.改革执法程序和方法
合议庭应参与其中。在与重要的诉讼执行机构打交道时，我们应使他们的裁决遵循少数派服从多数的原则。实施程序执行第二次审判的机构结束。关联方不服从“ 0-4”的，可以向上级反垄断执法机构申请复议；如果关联方对复议不满意，可以直接向法院起诉。从案件管辖权的角度来看，诉讼的管辖权属于案件发生地或地方中级人民法院。这种制度体现了对国家一级反垄断的关注。
v。结论
《反垄断法》在中国颁布并生效，这意味着反垄断立法取得了巨大进步。但是在实践中仍然存在许多障碍。上述这些缺陷会对实施效果产生负面影响。只有这些正在调整和整合的行政管理机构才能规范和维护市场竞争秩序。
参考资料
[1]袁媛，《反垄断法》颁布后仍然存在困难，Foresight，2007，（27），p.35。
[2]刘春红，陆艳，关于反垄断法的三个问题：如何，如何以及与谁作斗争？经济形势，2008年，（3），第37页。
[3]付忠强，《反垄断法中行政垄断的立法规制研究》，《行政与法》，2008年第2期，第85页。
[4]阿吉，《中国在反垄断法中的选择》，《法律观察》，2007年，（11）.p.26。
[5]桑林，《反垄断法的立法需要权威的执法机构》，Lawman，2008年，（2），第18页。
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