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权力的自由化：行政任务私有化的理论与比较
Polonca Kovač, PhD
摘要
除了传统形式的公共服务和权力自由化，公共行政改革还包括(国家)行政任务的私有化。在一些国家，包括斯洛文尼亚，是私人的持有者以这种基于“公共权威”的方式执行公共任务。给予公示的主要原因权力是提高行政任务的效率，这是私人实体通过自由化来实现的政治影响和合理化工作。然而，公共利益必须得到应有的保护通过对公共权力的战略控制来维持。本文通过理论分析的几个方面来论述以经合组织和欧盟等多个国家为例，分析了我国行政任务私有化的现状。各国，特别是斯洛文尼亚，在良好治理概念的范围内，以提供指导方针，其他国家也进行了类似的改革。
关键词：关键词:自由化;私有化;管理任务;公共权力;斯洛文尼亚
介绍
公共行政的改革-被视为需要的社会子系统不断调整以适应它所处的环境(以及因为这个环境)，自20世纪80年代末以来，作为一项工程或现代化进程在全球范围内实施，在20世纪90年代中期到达斯洛文尼亚和其他后社会主义国家，他们各自独立的过程(Dunn et al. 2006, Kovač 2013)。因此,每个我国现阶段的改革呈现出一种特定的趋势，最近既观察到了经济合作与发展组织的成员国(以下简称:经合组织)以及斯洛文尼亚和其他国家-自由化和私有化(详见Bouckaert和Pollitt 2004, Goldfinch等人2009,Goltz 2014)。这两个术语不应仅仅理解为资本私有化或简单放松对国家职能的管制。恰恰相反，它们代表了一种情结职能和组织的改组过程，旨在建立一个管理和高效的状态。平行的主要经济理解的角色，国家和行政在社会中还有其他的，更多的是政治学和社会学的相关趋势，如善治学说(见其在东方的一般形式
欧洲Kovač和Gajduschek 2015)。然而，似乎理论和实践良好的治理只有在那些已经成功完成上一轮私有化。
文章论述了公共私有化的概念和形式，特别是旨在提高非政治性工作效率的权威行政任务，这是此类任务向私人所有者转移的主要或主要原因(Bevir 2011, 237)。也就是说，无论是在组织上还是在职能上，权威行为和非权威行为都不能完全分离，因为国家行政的职能同时也涉及国家权力的行使和非权威的专业活动。但是，尽管有这样的两重性，人们不能谈论政府的两个不同角色，而只能谈论同一角色的两个方面。一个人的身体或功能的非权威性只能通过优势来评估。在这方面，主要强调的问题是，是否正在追求宣称的目标转移，如管理自主权和能力(参看Pollitt在Ferlie 2007, 377)，以及缺乏对实现政治影响自由化和提高效率目标的事后评价。
全球行政任务私营化——关于行政任务私营化的一般性意见
自1980年代末以来,全世界任何公共部门改革的目的——尤其是在经合组织国家自由化,严格意义上的这个词意味着管理任务转换为公开市场活动,而在广义理解为:(规范性)解除管制，(主要是组织的)权力下放和(主要是经济的)私有化。
同样，关于组织、财产、实体法和金融方面的私有化形式，Schuppert(2000, 354-370)将“公共”定义得更广泛，即国家和私人之间的任何形式的合作。这些观点是相当令人困惑的，尽管它们在功能上是整合的，即在权力的层面上，但在“国家功能空心化”现象的复杂性基础上仍然联系在一起(例如Rus 2001, 25)。这并不意味着这些职能不再行使，而是它们被委托给其他政党，因此国家旨在通过在这种情况下最小化需要执行的任务来保持其管理的精简。法律规定的职能和任务实际上应该提供最优的组织结构和合理使用公共财政。根据国际金融组织的说法(特别是世界银行2015年)，只有那些提供公共产品和服务并为实现主要目标作出贡献的组织才能成为公共部门组织，而其他任务应委托给公共部门或至少是公共行政部门以外的各方，因为它们能够更合理地在市场上使用公共资金。这可以通过暂停某些任务或活动、剥夺财产、私有化或授权给其他政府级别来实现。
然而，私有化也并不适用于所有公共服务，因为有些是排他的，有些则不是，只有在第一种情况下才可能实行私有化。此外,一些地区特定的负担,如大量的搭便车者在社会救助或未定义的服务质量在卫生保健的私有化,以及垄断(基础设施),对规模经济的依赖,积累的负外部性等。(2009年金翅雀Dollery, 18)。另一个特点是从去监管化到私有化的转变，特别是在前东欧国家，这些国家(太)渴望弥补对资本主义自然发展长达数十年的压制，直接从社会主义进入资本主义，而大多数发达工业社会选择了后资本主义。因此，如果行政部门负责决策和执行，至少控制职能不在其中，而是分开并设计成与行政中心平行。在这方面，机构的效率因素是显而易见的。这可以通过公共任务执行效率的定义来解释。在这种情况下，效率被认为是满足以下一个或多个要求:较低的成本或较高的服务质量，或较高的组织质量作为更好的管理的结果(Goldfinch et al. 2009, 177)。
私有化涉及政府领域之外的职能和平行资源的转移，或使用基于私营方应用的模式的工作程序(见Goldfinch等人2009,141,287)。总之，我们可以区分几种群体或形式的私有化，首先是真正的私有化，它涉及服务提供的方式和范围，而控制仍然由国家/市政当局行使，以及类似的国家或市政财产的资本或财产私有化，随后是财政资源私有化，涉及公共任务的私人筹资。
对于本报告所讨论的主题来说，更令人感兴趣的是职能私有化，特别是地方一级提供公共服务的私有化，而公共政策和控制的设计，以及由此产生的责任，仍然属于公共领域的权限范围。程序和程序的私营化也是如此，主要是指业务的企业化。最后，还有一种正式的或地位的私有化，除了把任务转移到私人领域之外，还包括接管一种私人形式的业务，但是，国家的影响力得以保留(例如，根据公法将国家机构或法律实体转变为政府行使创始权利或其中一部分的公司)。因此，我们可以将私有化的形式和影响概括如下:
bull;经济或传统的私有化，即出售公共资源;
bull;通过将管理的个别部分转移到市场监管，使其自由化或公司化，
bull;通过在新的公共管理下将管理方法从私人部门转移到公共部门，实现公共行政的企业化(参见Ferlie等人，2007年);
bull;给予特许权或公共权力(参考Rus 2001, 116)。
因此，在定义私有化时，作者对资本私有化和公共服务私有化作了适当的区分。但是，鉴于私有化的实际形式，并从法律的角度来看，还应提到行政任务的私有化，这需要与公共服务的私有化区别开来。行政任务的“真正”私有化的形式(即地位也明显的私有化)包括三种类型的私有化。第一，资本私有化或解除管制，对行政任务性质具有相同的影响;第二，公共服务私有化，主要通过特许权或资本投资的方式;第三，通过公共权力实现行政(主要是权威)任务的私营化。
后两者之间的区别是必要的，因为根据各国的法律，国家行政的任务不是提供公共服务，而只是提供这些服务。根据斯洛文尼亚宪法，公共权力只能被授予被定义为“国家行政任务”的任务;因此，公共服务的执行不受公共权威的支配，而是受让步的支配。公共服务民营化与行政任务民营化存在着几个不同之处，主要是后者涉及更多不愿放弃权力的国家约束，正如个别国家的实际经验所表明的那样，当特许持有人也决定用户的权利和义务时，公共当局和特许也可能相互交织。
部分国家行政任务私有化分析
私有化广义上来说,相对于公共服务和管理任务——是所有国家的特征,在20世纪的最后二十年受到新公共管理浪潮的影响,但更强调在盎格鲁-撒克逊的世界。英国的私有化首先包括了国家和私人组织之间特许权合同的引入，内部市场的发展，以及雇佣合同的个性化。它基于两种方法。第一，在宏观层面上通过放松管制或自由化(使公共和私营组织的市场地位平等)，第二，在微观层面上通过国有企业的非国有化(英国电信、天然气、铁路等)。
全球化加速了权力下放和私有化理念的传播，并改变了公民的需求、期望和影响(cf. Rusch, 2013年)。这在分布式公共治理的概念中得到了特别的建议(见OECD 2002, Goldfinch等人2009,224,263,280)。需要强调的是，经合组织对机构的定义，除了国家行政机关以外的组织，还包括政府，即国家机构。最典型和最常被引用的政府机构具有一定程度的自治，但仍然在国家的权力和管理下的例子是英国和荷兰的行政机构。后者被认为是引入竞争力从而提高质量的初步步骤。在荷兰有一个范围的机构的数量显著增长了私有化的过程自1990年代中期以来,由于部分地区的独立部门,另外有几个独立的行政机关,既降低成本或更好的管理。英国实行各种形式的权力下放:行政机构、非部门公共机构、国有化的公共公司等。由于较高的生产率是一项关键指标，在公共部门的劳动密集型活动中，其质量往往被忽视，主要是教育和保健。鉴于高增长和由此导致的控制和协调的缺乏，英国的体系受到了强烈的批评(OECD 2002, 216)。相反，德国私有化的特点似乎是公共机构的社团主义(从预算筹资转移到市场调控)，而瑞典私有化的特点是权力下放给公共机构。
在一些国家，“私有化”一词是指各种方法，如社会管制的分散化，将个别行政单位从政府部门排除，扩大公共服务的市场管制，将资金和控制从投入转移到产出价值，由于公共服务使用者的建立和参与，国家机构退出决策等。但不管盎格鲁-撒克逊的区别,德语,法语,斯堪的纳维亚和其他国家,转移的共同管理任务以外的政府部门是改变政府角色,从干预主义和胁迫手段面向服务和强调效率和民主化。因此，最后的结论是，每一个国家都有自己的制度，不能同其他国家相比较。然而，私有化和权力下放的过程从公共服务扩散到(有权威的)行政任务，而过去几十年的(夸张的)权力下放有时会以进一步的中央集权的形式加以巩固。
另一方面，欧盟法律只规定了授权给欧盟机构，而不是成员国。根据Hartley(2003, 118-124)，权力的下放是在不同的层次上进行的，这取决于所涉及的各方，因此行政任务的私营化仅仅意味着将权力从委员会下放到外部机构。在向外部机构授权的情况下，必须高度明确权力和程序规则，以避免滥用。考虑到它们的权力，这些机构主要执行技术和咨询任务，而不是监管或执行任务，特别是通过金融措施发挥其作用(Schwarze 1992, 1208)。也可以委托管理职能，即通过规章，但只在具体情况下，而不是在一般情况下。关于向外部机构授权的主要案例仍然是Meroni诉委员会案(案例9-10/56)。法院的裁决特别注意到最基本的问题- -委员会是否有任何授权的权利，因为这些权力是根据信任授予它的。法院裁定，授权的可能性非常有限，必须符合以下标准:(1)行政权力界定明确，(2)权力的行使必须按照客观标准严格规定。
选择的国家与欧盟的国际比较表明，在政府部门或国家行政之外委派任务的原因之间有高度的相关性。最常见的原因是提高业务的效率和效力，包括职能和活动的专业化，以便更好地集中于客户的需要。另一个有助于提高专业知识的决定性因素是政府和执政政治选择的独立性，体现在独立决策的专业自主权、财务自主权等。另一方面，不建议为需要高度部门间或机构间协调的领域设立机构。还有一些所谓的隐性原因，比如为退休政客提供职位、可能通过平行渠道转移公共资金、逃避严格的公法规则等。那么，有没有欧洲行政环境的协调私有化之类的东西?根据审查过的数据，这种观点不能不加批判地提倡。此外，特别是在权力下放和私有化最明显的国家(英国、瑞典、荷兰)，经过机构几十年的发展，出现了明显的集中或加强协调和建立政治问责制的趋势。
斯洛文尼亚行政任务私有化
在斯洛文尼亚的法律体系,公共权力是主要的工具管理分散,国家根据宪法第121条和一个特殊的法律——背心某些职责的国家不同群聚会,一般分为公法的身体,私人组织,和个人。《宪法》写道:“自治社区、企业、其他组织和个人可能被法律赋予公共权力，以履行国家行政的某些职责。”根据《宪法》，公共权力只能由法律授予，这意味着行政当局不自行授权任务，而是由国民议会授权。就其地位而言，这些组织既有公法组织，也有从事不同领域工作的私人组织和个人(例如土地测量员、地方发展机构或社会工作中心、国家养老金和残疾保险协会、授权车辆检查办公室、监管证券或能源市场的公共机构、公证人、滑雪道检查员、私人驾驶学校和安全服务机构、红十字会、工商总会、医疗商会、学生组织等，详情见Kovač 2006)。
因此，斯洛文尼亚追求各种目标，其中包括提高执行行政任务的效率、实现自我监管的需要和/
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