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论我国法治发展的路径选择——以完善我国法治建设为视角
推进实质法治〔*〕提高法治素质
摘要:中国法治建设中关于形式法治和实质法治的不断争论，不仅影响了对中国法治内涵的认识，也影响了中国法治发展道路的选择。在“全面推进依法治国”的新阶段，“全面推进依法治国”的进程也是我国法治素质不断提高的过程。从这个角度来看，形式法治与实质法治的关系具有了新的意义。推进依法治国是实现法治发展、提高法治素质的重要途径。同时，实质法治的推进应遵循法治的“以人为本”的本质，其目标有利于法治的推进和“法治生态学”的形成。
关键词:形式法治;实质法治;法治素质;法治生态;法治发展
Doi: 10.3969 / j.issn. 1002ー1698.2019.05.022
关于作者：顾荣新，大连海事大学讲师，法学博士，博士后，专攻法制史和法律哲学。
国家社会科学基金重点项目“民法精神与社会主义法治文化建设人本模式研究”的阶段性成果(14ZDC022)。
在我国“全面推进依法治国”法治建设的新阶段，关于形式法治和实质法治的学术争论仍然存在。这些争论有利于深化对法治的认识，探索法治的路径选择，但长期的争论将给法治的实施和发展带来理论和实践上的困惑。因此，在当前争论尚未形成共识的情况下，从新的视角解读形式法治与实质法治的关系，可能更有助于我国的法治建设。法治发展强调法治建设的积极作用是法治素质的提高，实质法治在法治发展中是不可或缺的。推进实质法治建设，提高法治素质，是推进我国法治建设，全面实施依法治国基本方略的重要途径。
一、中国形式法治与实质法治之争
近年来，随着我国法治建设的不断深入，我国法治发展的路径选择已成为法治理论的一个热点问题。其中一个焦点是关于形式法治和实质法治的学术争论。众所周知，二战以来，由于国际法理学对不良法律制度的反思和批判、坚持和辩解，二者之间的争论日趋激烈，由于形式法治的自我纠正和实质法治的抽象化，争论有所缓和或暂时中止。然而，法治的探索和实践并没有就此止步。它离标准距离不远。形式上的法治不能沦为教条和僵化，实质法治不能自给自足，不能以实体正义的名义践踏人类法治的基石。党的十五大报告提出“依法治国，建设社会主义法治国家”后，国内法学界关于形式法治与实质法治的学术讨论和对抗逐渐增多。概括起来，主要有三种代表性观点:坚持形式法治或以形式法治为主体;从形式法治向实质法治过渡;形式法治与实质法治的整合或并存。持第一种观点的学者认为，在法治建设中必须 确立实质法治与形式法治的关系，即坚持形式法治原则，运用法律手段适度缓和形式法治与实质法治之间的张力。〔1〕类似的观点如下:“现代法治本质上是一种形式上的法治，追求实质正义必须通过形式上的法治来实现。否则，就等于无形地放弃法治，最终将放弃对法治的理想追求。”〔2〕持第二种观点的学者主张中国法治的发展应从形式法治走向实质法治。实质法治是中国实现法治的必由之路。〔3〕也有一些学者通过对形式法治和实质法治的分析，结合中国法治建设的进程，认为中国选择了实质法治的观点，认为这种选择是正确的，应该继续下去。〔4〕持第三种观点的学者也摒弃了法治形式与实质法治二者之间其一更为重要，提出了“综合法治”和“共存论”。持“综合法治”观点的学者认为，法治不是形式法治，也不是实质法治，而是两者的结合。〔5〕“共存论”主要着眼于形式法治向实质法治过渡的“过渡论”。 这种观点认为，“过渡论”忽视形式法治，过分强调实质法治。二者不是法治发展阶段的时序关系。两者的共存与协调发展可以促进法治的完善。“lsquo;共存论rsquo;可以正确解释形式法治与实质法治的关系以及实现法治的意义，而lsquo;过渡论rsquo;忽视了形式法治对实现法治的重要性。”〔6〕由此可见，在解释形式法治与实质法治的关系时，“综合理论”与“共存理论”存在着一定的差异。此外，一些学者认为，现代社会的 形式法治和实质法治都存在新的问题。即使是实质法治也不能完全解决现代法治的困境，从而提出了“共同体法治”的概念。走出困境的根本出路在于调整社会结构、社会关系和社会价值观，形成自愿社区，走向社区法治。〔7〕
西方法治是随着资本主义国家的建立和资本主义民主政治的发展而建立和发展起来的。法治理论没有明确界定法治，形成了形式法治与实质法治的区别。法治理论和实质法治理论都是现代法治理论和实践发展的产物。在西方法治的发展过程中，古典自然法学和古典法学都比较薄弱。实证主义法学兴起后，形式法治成为西方法治国家主要采用的法治类型。然而，实质法治思想源远流长，从未停止或消失。例如，在实证主义成为主流的背景下，古典自然法学思想的影响力有所减弱，但并未消亡。20世纪，特别是二战后，西方国家反思法西斯战争和西方“福利国家”造成大灾难，寻求解决社会矛盾和阶级矛盾的办法，不得不注重实质法治，如二战之前德国的“法治”。这是一种典型的法治形式。第二次世界大战后，德国在《基本法》的内容和宪法法院的实践中引入了实质法治。法治理论的内涵和价值取向发生了变化，实质法治理论逐渐成为法治理论不可或缺的组成部分。“法律的实质内容同样重要。这些因素形成了宪政民主与任意行使权力相对比的更广阔的视野。只有依法和受法律限制的权力才能抑制对压迫的恐惧，为稳定、可靠和协调的国家决策提供制度设计，以保障民主、自由市场和人权。”〔8〕然而，虽然形式法治受到了诸多批判，但实质法治在解决西方法治困境方面确实发挥了重要作用。但事实上，实质法治并不能取代形式法治，实质法治也不是解决法治困境的唯一“时效”。
《中共中央关于全面依法治国若干重大问题的决议》不仅是我国法治建设的一个重要转折点，也标志着我国法治建设进入一个新的历史时期，为形式法治与实质法治的论争提供了新的时代背景和话语背景。“全面推进依法治国”的进程，也是中国法治素质不断提高的进程。从这个角度来看，形式法治与实质法治的关系具有新的意义和目的。提倡实质法治是实现法治发展、提高法治素质的重要途径。应当指出，强调实质法治并不意味着从形式法治向实质法治过渡，否定了形式法治的重要性。中国社会主义法治理论正在不断发展和创新。随着人们对法治认识的不断深化，形式法治和实质法治都是中国法治的内涵。经过多年的法治建设，我国法治的基本条件已初步形成。同时，为了应对和解决中国社会发展中的实际问题，实现共同富裕和国家治理现代化的目标，必须重视法治的实质目的。从法治的历史发展来看，实质法治的目的是提高法治的质量，实质法治与中国法治建设的”以人为本”的法治相适应；实质法治也有助于建立法治秩序，实现法治生态。
二、发展实质法治是提高法治素质的重要途径
“质量”一词是指用一定的客观标准来衡量事物和人的质量。在法律层面上使用，是指法律是否能够反映社会发展的客观要求，是否符合人们对善治的追求。无论是西方的法治还是中国的法治，法治的发展都关系到法治的质量，法治的发展就意味着法治质量的提高。20世纪以来，西方实质法治通过丰富法治内涵和弥补形式法治的缺陷而提出。中国的法治也注重与时俱进，提高法治素质。社会意识是以社会存在为基础的。社会生活物质条件的变化促进了制度变革，修正和拓展了理论的内涵和边界。对法治的认识是一个不断深化的过程。创新法治理论，充分发挥法治作用，提高法治素质。与时俱进的法治内涵是人类追求良好社会秩序的客观要求。实质法治的发展是在普遍承认法治的基本特征、基本内涵和基本要求的前提下，对法治要点的适时调整。形式法治在西方国家形成有效的权力分配、权力监督机制、保障公民权利和自由方面发挥了重要作用。然而，一切都是有缺陷的。实质法治是对形式法治的重新审视和补充，是对法治理论的进一步发展和拓展。提高法治素质是发展现代法治的重要途径。“所有实质性的法治观都吸收了形式法治的要素，然后进一步补充了各种内容的规定。”〔9〕中国的法治建设是中国特色社会主义的法治。法治的发展实质上是形式法治与实质法治的统一。但是，改革开放以后，我国的法治建设以社会主义法治为指导，初级阶段的重点是形式法的建设。中国共产党第十一届中央委员第三次全体会议是中国“依法治国”的起点，中国的法治建设和法治实践进入了正常发展的轨道。党的十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的主张。1999年，它被载入宪法，完成了法治建设的重要飞跃。党的十八届四中全会通过的《决议》，充分体现了党和国家对法治认识的先进性，提出了全面推进依法治国的总体目标和实现全面目标应遵循的原则。为适应国家事业发展的要求，满足人民群众的期望，推进国家治理体系和治理能力的现代化目标，必须在现有法治的基础上推进法治建设，解决现存的法治不适应或不一致的问题。因此，实质法治是实现法治的关键。
实质法治最明显的特征是强调法治中的价值判断，认为法律应该受到正义、公平、道德等外在标准的检验。在实体法中引入了个人权利和实体正义等价值要素，要求有一部符合这些价值要求的“良法”。实质法治最常见的观点是在承认形式法治的基础上赋予法治以价值属性。法治所赋予的价值是区分“良法”与“恶法”的标准。实际上，在大多数情况下，形式法治符合实质法治的价值标准。“恶法”不是标准。这是探讨两者关系的前提。形式法治与实质法治可以相辅相成，共同促进法治建设。“注重法治的本质并不影响正式法治的实施。好的内容需要好的形式，好的形式有助于获得好的内容。因此，法治在强调形式的同时，也必须注重实质〔10〕因此，实质法治与形式法治并不对立，而是二者共同构成了现代法治的基本内涵。”法治”一词似乎主要是指一个由基本原则和价值观组成的系统，它们加在一起可以使法律秩序具有一定的稳定性和连贯性。〔11〕本文强调实质法治的前提是形式法治的基础。恶法的缺陷可以自行纠正，但仅限于下限。因此，“只有法治精神才能弥补这些缺陷，才能防止法治被打破。”〔12〕从这个意义上讲，法治质量的提高主要是通过发展实质法治来实现的，而实质法治对于实现法治的宗旨和理想更是不可或缺的。
中国的法治从“法制”到“法治”再到“依法治国”。在坚定走中国特色社会主义法治道路的基本前提下，要不断提高法治素质。中国的法治道路不同于其他国家的法治道路。事实上，世界上许多国家都根据自己的历史和现实，确定了自己不同的法治发展道路。西方法治史有着欧洲中世纪共同的历史、文化和政治基础，像日耳曼习俗的共同法律渊源是教皇与世俗国王争权。然而，在近代民族国家和法治国家的运动过程中，它折射出一条多元化的发展道路。一个更典型的例子是，英国、美国、德国和法国已经步入法治，但它们在解决权力限制和保护公民权利和自由方面有着不同的法治理论和实践。在英国的法治中，主权属于议会，追求“议会至上”。英国宪法以不成文著称。它通过宪法文件、宪法惯例和判例进行控制，公民的个人权利受到普通法院的保护。虽然美国受到英国的影响，但独立战争后美国法治的独立发展使其不同于英国的法治，例如通过成文宪法分权和平衡权力，以及通过联邦最高法院的司法解释解释宪法。德国和法国的法治理论和实践也不同于英美自由主义传统基础上建立的法治。由于德法两国法治历史的不同和对法治的理解不同，两国的法治模式也不尽相同。在德国法治建设中，主权属于立法权，立法权是其他权力行使的最高标准。宪法是成文的和灵活的，它没有被置于普通法之上，也没有受到司法权的特别保护。个人权利的保护完全由作为个人权利来源和保障者的法律授予”〔13〕法国深受卢梭“人民主权论”的影响。法国议会具有宪法权力的双重地位，否定了宪法的刚性和普通法对宪法的司法控制。〔14〕虽然上述国家在法治模式上有其自身的特点，但它们在法治失范方面却有相似之处，这对法治、法治风险的防范和控制以及在实质法治中引入法治都是有害的。最终目标是提高法治素质，从而使法治更加完善。与上述国家相比，中国的法治发展相对较晚，人治传统对法治的阻碍更大。社会制度也存在本质上的差异。复制西方的法治是不可能的。它必须以新时期中国特色社会主实质法治义制度为基础，必须坚持探索和走符合我国实际的法治道路。实质法治对于提高我国的法治素质具有特殊的价值，是提高我国法治素质的重要途径。
三、符合中国法治的“以人为本”性质，“人民是依法治国的主体和力量源泉”，中国的法治建设应遵循和体现法治的“以人为本”的本质。“法治的核心是以人为本，实现人民美好幸福生活的需要。法治本身不仅是保障人民幸福生活的手段，也是人民美好生活的重要组成部分。”〔15〕与形式法治相比，实质法治更符合法治的“以人为本”的本质。形式法治强调“法治”和“治理规则”，认为法治只与法律的形式有关，强调法律对政府权力的外在制约和防止权力的滥用，以达到维护公民权力和自由的目的。实质法治不仅要求法治的形式化，而且要求法律符合正义或道德的原则，最终指向对人权和人的尊严的保护。1959年的《德里宣言》指出，法治“不仅被用来保障和促进个人的公民权利和政治权利，而且通过创造社会、经济、教育和文化条件来实现个人的合法期望和尊严”。〔16〕这被认为是现代法治的基本内容，已成为法治的共识，将人权纳入法治及其法治的内在组成部分是实质法治最常见的形式。〔17〕我国的法治是在社会主义制度的框架内进行的，法治本身符合“以人为本”的本质。党的十八届四中全会通过的《决议》把法治提到了“全面推进依法治国”的新阶段，特别是新 的“十六字方针”更是强化了法治在法治表达中的实质意义。此外，中国法治建设的基础是社会主义民主政治建设和人民当家作主。无论是“立法为民”的立法宗旨，还是“尽力确保法院审理的每一个案件都让人民感到公正”的司法宗旨，都充分体现了中国“以人为本”社会主义法治的价值取向。这是实质法治价值高于形式法治价值的工具性体现。有学者认为，虽然法治具有工具性和价值性，但无论其价值远远大于工具性在法治中所占的比重，法治的价值都是建立在以人权保障为核心的法治价值基础之上的。〔18〕从中国共产党十八届四中全会《关于全面推进依法治国的决议》应遵循的原则、内容和实施途径来看，从中国的国情出发，解决中国法治面临的实际问题，最终服务于中国特色社会主义大局，是法治的前提。 形式上的法治不能完全满足中国法治建设的目标，特别是在
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