比较法视角下的公益诉讼
Dr. Hari Bansh Tripathi
尼泊尔贾纳克普尔上诉法院法官
引言
公益诉讼（PIL）是南亚司法机构用来整顿治理和迎来社会转型的工具。笔者称之为“创新司法工程的有效武器”。虽然PIL为“低社会知名度”领域的人们、受压迫的、排挤的群众、迄今为止被忽视的奴隶提供了诉诸司法的机会，但它也为法院赢得了急需的尊重和赞赏。笔者讨论了PIL 的概念，总结其特征，考察了印度、尼泊尔这两个国家的基本原理和比较实践。还追溯了它在美国和英国的历史和发展，在那里它已经失去了昔日的辉煌。即便是在南亚，PIL也与实用主义相结合，正如笔者所指出的，法院对不允许“出于个人或政治动机的闯入者滥用这一管辖权”持谨慎态度或挫败合法政策。正如我们所说，这是一个新的法理学，“它已经经来了”，希望不会被“遗弃”。
1.介绍
人们认为，司法机构通过回应（事实上是通过煽动），激起人类社会对正义的持久要求。民主化进程、多元化的权利运动、公众意识的增强、福利主义概念的内化以及社会主义理想和国家政策指导原则的融入，使焦点从法律和传统正义转向实体正义。为了让所有阶层的人都能诉诸司法，今天的司法人员正在努力消除穷人与司法权柄之间的贫困壁垒。近年来，司法部门一直在努力发展一个新可以让普通人伸张正义的判例，特别是边缘化的群众。社会中那些未被承认、软弱、无助和贫困的弱势群体因贫困而被剥夺了诉诸司法的机会。只要不废除对抗性诉讼的传统概念，就无法伸张正义。
随着当代社会法官司法权力的增长，他们开始意识到，由于传统的诉讼程序成本高昂、耗时长、过程冗长，他们需要设计和创新一些不太正式、人性化的司法程序。正是这种认识解释了贫困法学的出现使法官们对困境和边缘化群众的问题，从而最终导致公共利益诉讼（PIL）的诞生。公共利益诉讼的基本理念是将正义伸向每个男人和女人都能够到达的地方，并在任何需要的人的家门口。这是以使基本人权对广大国家有意义的中心目标为指导群众群众。大法官PN Bhagwati在此背景下正确地观察到“如果不做出实质性进展，现代司法机构就无法再获得社会和政治合法性对社会正义问题的贡献。”PIL是创造性司法的工程有效武器，使司法机构能够成为社会正义和社会转型的有效手段。
2.公益诉讼的概念
“公共利益诉讼”一词通常是指在法院提起的法律诉讼，目的是维护公众的普遍利益。PIL是最高司法机关通过司法能动主义手段创新的创造性司法武器。它旨在保护和维护社会上处于社会落后、政治上无意识和经济上受到压迫和剥削的边缘阶层的权益，以及因此无法诉诸法院的人寻求补救救济。PIL还考虑为维护辩护或落实一群人或社区的基本或法律权利，这些人或社区由于各种原因而无法执行这些权利，例如贫困、无行为能力、文盲或不了解法律。正是在这种情况下，法官PN Bhagwati将PIL 描述为“法律援助运动的战略臂膀hellip;hellip;旨在为构成人文低能见度区域的贫困群众伸张正义”。因此， 法院开发了一种新的司法程序范式，设想司法机关发挥积极主动的作用，以确保为因各种原因不能诉诸司法程序的人诉诸司法。放宽“焦点立场”规则，允许热心公益的人或组织代表他们出庭，为他们寻求司法救济。这种“焦点立场”规则的自由化主要出于以下四个考虑：
·使法院能够接触到被剥夺权利的弱势群体，
·使个人或群体能够提出因不诚实或低效治理而引起的共同关注的问题，
·强制和警告似乎未能履行其宪法或法定职责或义务的行政部门，以及
·提高宪法审判过程中的公众参与度。
3. PIL的区别特征
事实上，公共利益诉讼的判例源于对公众利益诉讼的反映传统的对抗性诉讼概念，对抗性诉讼是解决私人当事人之间关于私人权益的纠纷的工具。但公益诉讼从根本上不同于私法诉讼。Abraham Chaes描述了公共利益诉讼的一些识别特征，简要描述如下：
（1）在公共利益诉讼中，诉讼的范围主要由法院和当事人决定，而不是由特定的过去事件（例如违约或人身伤害）限定。
（2）部分结构不是僵硬的双边结构，而是蔓延和无定形的。
（3）事实调查不是历史性的和判断性的，而是预测性的和立法性的。
（4）救济通常是前瞻性的、灵活的和补救性的，对包括缺席者在内的男性产生广泛影响。它不仅限于对过去错误的赔偿，仅作为诉讼的一部分。
（5）补救措施通常由双方协商，而不是由法院强制执行。
（6）法令或判决并未终止对该事件的司法介入，而是要求法院继续参与。
（7）法官不是被动的，而是在组织和塑造方面发挥积极作用诉讼以确保公正和可行的结果。
（8）诉讼标的不是私人之间关于私权的纠纷，而是对公共政策运作的不满。
4. PIL在不同司法管辖区的比较发展
“公共利益诉讼”一词据信起源于美利坚合众国。它在不同司法管辖区存在不同的描述。PIL在美国也被称为Public Law Litigation。印度的Upendra Baxi教授更喜欢将这一运动描述为社会行动诉讼（SAL）。 因为它主要关注挑战国家镇压和政府无法无天以根除社会问题。不平等和歧视，SAL 似乎更恰当地描述了这一运动。此外，Rajeev Dhavan 使用了“公共利益法”一词。
“公共利益诉讼”一词于1960 年代末和1970 年代初首次在美国使用，当时案件的特殊类型试图在法庭上代表不足或未代表的社会利益。它是公共利益法更大运动的一部分，包括法律援助运动、替代性争议解决、游说等。PIL 随后PIL随后在美国取得了值得称赞的成功并影响了其他司法管辖区，包括加拿大、澳大利亚和英国。简要讨论PIL在其他司法管辖区的性质、演变和实践将有助于从比较的角度理解PIL的实践。
4.1 PIL在美国
美国的公共利益诉讼始于更广泛的公共利益法运动的一个分支。毫无疑问，美国社会是通常以傲慢为典型的资本主义和过度的个人主义。但与此同时，它也具有强烈的集体主义、社会意识和对社区的关怀。这种对社会的关注也反映在法律领域，导致了公共利益法的出现，包括法律援助、研究、舆论形成、游说和由专业律师和组织进行的诉讼等一系列发展。公共利益法为美国社会中各种没有代表的团体或利益提供法律代表。尽管《公共利益法》始于1970年代后期，涉及由私人基金会和公众资助的活动，以服务环保主义者、消费者、老人、妇女、儿童、囚犯，在国家决策过程中没有代表的被拘留者和其他各种群体，有许多运动和计划可以被确定为美国公共利益法的根源。这些根源为塑造和构建公共利益法的基本意识形态作出了重大贡献。
公共利益法的第一个主要根源可以追溯到1870 年代，当时美国开始了法律援助运动，1876 年第一个法律援助办公室在纽约市成立。这场法律援助运动以其两大特点而引人注目。首先“公益”工作首次制度化，体现了为人民服务的承诺和热情。其次，运动不仅体现了个体法人的关怀，也体现了对整个社会的关怀。第二个根源可以追溯到进步时代改革者的作品，他们在20世纪之交，在快速工业化和社会和政治变革时期，旨在遏制不受监管的商业的邪恶。第三个也是最重要的根源在于美国公民自由联盟（ACLU），它率属于全国有色人种促进会/法律辩护和教育基金（NAACP/LDEF）的分支。美国公民自由联盟在第一次世界大战期间成立，主要致力于游说保护公民的民主权利，同时也是政府腐败和滥用权力的监督者。同样，全国有色人种协进会被认为发起了一场旨在通过诉讼将美国黑人从法律，政治和经济障碍中解放出来，挑战各种不平等。这些针对不平等的法律斗争取得了几场胜利，这些胜利有助于巩固美国公共利益法的基础，此外，一些具有里程碑意义的司法判决，例如Brown v. Boord of Educotiono (1954), NAACP v. Button (1963), NAACP v. Albomo ex rel. Potterson (1958) 等，者在很大程度上促进了平等社会运动，并承认诉讼是更大的社会改革运动的策略之一。此外，1974 年颁布的一项立法创建了一个独立的公共公司来管理法律服务项目，这有助于将法律服务项目制度化，作为公共利益法的一部分。来自福特基金会等慈善组织、政府资助的法律援助组织和公共利益律师事务所的支持，除了私人律师和法学院对“无偿”活动的强调之外，最终还帮助将PIL制度化为美国法律的一部分，现在已成为“美国法律环境的永久固定物。行政机关对公共利益负有责任，不履行职责的情况下要对公民进行赔偿，例如美国《联邦侵权赔偿法》的第一千三百四十六条b款将联邦政府的工作人员“拒绝履行职责”或“怠于履行职责”的行为规定为联邦政府赔偿之诉的受案范围。
综上，美国《公共利益法》的基本目标是确保其生活可能受到政府政策影响的公民有权参与制定这些政策。正是从这个意义上说，公众理事会的报告美国利益法（1976年）将公共利益法描述为“给所有人起的名字为向已经提供法律代表的团体和利益集团所做的努力在法律程序中无人任职或任职人数不足。这些不仅包括穷人以及处境不利但也是普通的公民，因为他们请不起律师代表他们，因此无法诉诸法院、行政机构和其他法律机构做出影响其利益的基本政策决定。”
4.2英国的PIL
英国PIL 的发展主要是“焦点立场”规则演变。“焦点立场”原创的严苛主义来源于盎格鲁撒克逊法学规定，只有在因合法权利受到侵犯而遭受“法律伤害”的情况下，才可以听取援引法院管辖权的人的意见。然而，1970 年情况的变化迫使英国法院放宽了“焦点立场”原则。丹宁勋爵被认为对这种自由化负有主要责任。1970年，包括丹宁勋爵在内的一些自由派法官挺身而出，扩展了“焦点立场”一词的含义，使激进主义者能够接近法庭。
1957年，丹宁勋爵在R. v. Thomas Magistrate s Court ex parte Greenbaum 中脱离了严格的“焦点立场”原则的旧测试，并就街头市场的摊位纠纷授予报刊销售商资格。丹宁勋爵在著名的布莱克本案中作出的裁决花了很长时间来放宽“焦点立场”规则，并帮助英国PIL 的发展。丹宁勋爵授予Raymon Blackburn“焦点立场”规则，他是一位热心公益的人，他向法院提起了一系列案件，并且通过这些案件的裁决，大幅发展英国的公共利益诉讼概念。例如，在R. v. Police Commissioner，Blackburn走进法庭，声称伦敦的赌博俱乐部是公开的违法。在R. v. Police Commissione，单方面Blackburn案中，布莱克本声称，禁止色情制品的法律没有得到执行，并且存在让他的孩子看到淫秽出版物的危险，就像看到一个人的孩子一样。在另一个与色情电影有关的案件中，R. v. GLC ex parte Blackburn, ”布莱克本来到法庭，声称伦敦正在放映色情电影，而大伦敦议会没有采取任何措施阻止它们。表达的意见是伦敦布莱克本的一个公民，他的孩子面临被这些色情电影伤害的危险，有“足够的利益”来动议法庭。丹宁勋爵进一步观察到的东西充分说明了PIL 的实质：“我认为这是一个崇高的宪法原则问题，如果有充分的理由假设政府部门或公共当局正在触犯或即将触犯法律，从而冒犯或伤害数以千计的女王陛下的臣民，任何被冒犯或伤害的人都可以提请法院和寻求法律的执行，法院在行使自由裁量权的基础上，可以给予任何适当的补救措施”。
早在1973 年，丹宁勋爵在著名的McWhirter 案中也提出了同样的原则，在该案中，Ross McWhirter 先生向法院寻求禁令，以停止在电视.上播放一部关于一位名叫And Warhol的演员的电影，据报道，这是一部令人发指的电影，可能会触犯公众的感情。法院下令停止播放该电影。因此，PIL. 在英国的发展似乎主要是“焦点规则”（locus standi）规则演变而来的。
还值得注意的是，在英国，PIL 的发展主要发生在行政法的范围内，其中行政行为可以挑战普通公民。
孟加拉研究员奈恩.艾哈迈德（Nairn Ahmed）提出了一个有趣的观点，即英国激进主义者在PIL方面的成功似乎不如美国人那么明显，原因有两个。一个原因是法律和政治文化的差异——美国人比英国人更注重诉讼。另一个原因涉及英国行政法的历史，该法在二战期间和之后变得保守和不冒险，其发展可能始于1960 年代。正是出于这个原因，行政法需要一些时间来适应社会正义日益增长的需求。
4.3 PIL在印度
PIL在印度的发展被认为受到了其在美国的发展的影响和启发。SK Agrawala 认为印度PIL的灵感来自美国的经验。然而，印度最高法院创新了新方法并制定了新策略，旨在为广大受压迫和被剥夺的人提供诉诸司法的机会。这些人的基本人权被剥夺，自由和自由对他们来说毫无意义，尽管有宪法保障。即使在印度独立30多年之后，并颁布了一项旨在实现正义、社会、经济和政治正义的民主宪法，但国家未能建立一个不受压迫和剥削的公正、平等和平等的社会，造成了未表达的人民之间的幻灭。在英迪拉·甘地总理的紧急状态（1975 - 76年）期间，情况进一步复杂化。正是在这一时期，一场全国性的免费法律服务运动作为英迪拉·甘地宣布的二十个计划的重点之一发起。由Krishna ler 法官和PN Bhagwati领导的男法官表现出强烈的社会意识，并成为全国性法律服务运动的一部分。国家未能解决广泛传播的社会经济问题的看法促使一些有意识的公民、非政府组织和社会行动团体大声疾呼反对社会这些边缘化部分的悲惨困境，他们是无奈之下只好敲了敲司法机构的大门。这随后导致了司法激进主义，激发了克里希纳勒（Kri
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Public Interest Litigation in Comparative Perspective
-Dr. Hari Bansh Tripathi
Public interest litigation [PIL] is a vehicle used by South Asian judiciaries to rectify mal-governance and usher social transformation. The author terms it as effective weapon of creative judicial engineering. While the PIL gave the people in areas of low social visibility, the downtrodden, the teeming masses, the hitherto neglected minions an access to justice, it also earned the courts much needed respect and appreciation. The author discusses the concept of PIL, brings out its salient features, examines the rationale and comparative practices in Nepal and India, the two countries where this is in much vogue today. He also traces its history and development in the USA and the UK where it has lost its old glory. Even in South Asia PIL is now coupled with pragmatism, where, as indicated by the author, courts are cautious about not allowing this jurisdiction being abused by personally or politically motivated interlopers... or to frustrate legitimate policies. The author rightly says that it is a new jurisprudence which has come to stay and hopefully will not be wished away.
1.Introduction
Judiciary is believed to acquire legitimacy by responding to, in fact by stirring, the deep and durable demand for justice in human society. The process of democratization, multifarious rights movements, enhancement of public awareness, internalization of the concept of welfarism and incorporation of the socialist ideal and the dictates of directive principles of State Policy have sharply shifted the focus from legal and traditional justice to substantive justice. In order to facilitate access to justice for all classes of people the judiciary today is trying to demolish the barriers of poverty that exit between the poor man and the justice system. In recent years the judiciary has been struggling hard to evolve a new jurisprudence which could bring justice within the reach of the common man, particularly the marginalized masses. Those weaker sections of the society who are unrecognized, weak, helpless and indigent have been deprived of access to justice due to their poverty, illiteracy, ignorance and backwardness. Justice cannot be brought within their reach so long as the traditional conceptions of adversarial litigation are not dismantled.
With the growth of judicial power in the contemporary society judges in their part started realizing that since the traditional litigation process is highly expensive, time consuming and dilatory in process, it is for them to devise and innovate some less formal and people friendly procedure of justice. It was this realization that accounted for the emergence of poverty jurisprudence which made the judges sensitized to the plight and problems of the marginalized masses and thus eventually led to the birth of Public Interest Litigation (PIL). The underlying philosophy of Public Interest Litigation is to bring justice within the reach of every man and woman and at the doorstep of every needy person. It is guided by the central objective of making basic human rights meaningful to the large masses of people. Justice PN Bhagwati has rightly observed in this context that 'a modern judiciary can no longer obtain social and political legitimacy without making substantial contributions to issues of social justice. PIL is an effective weapon of creative judicial engineering which empowers the judiciary to become a vehicle of social justice and an effective means of social transformation.
2.Concept of Public Interest Litigation
The term Public Interest Litigation ordinarily means a legal action which is initiated before a court of law for the purpose of enforcement of general interest of the public.PIL is a creative judicial weapon innovated by the apex judiciary through the means of judicial activism. It aims at protecting and vindicating the rights and interests of the marginalized sections of the society who are socially backward, politically unconscious and economically oppressed and exploited and, for this reason, who cannot approach the court to seek remedial relief. PIL also contemplates legal proceedings for vindication or enforcement of the fundamental or legal rights of a group of people or community who are incapable of enforcing them for various reasons like indigence, incapacity, illiteracy, unawareness or ignorance of law. It is in this context that Justice PN Bhagwati described PIL as 'the strategic arm of the legal aid movement'...'which is intended to bring justice within the reach of the poor masses, who constitute the low visibility area of humanity'.Thus the court has developed a new paradigm of judicial process which envisages an affirmative proactive role of the judiciary for ensuring access to justice for those who cannot invoke the judicial process for a variety of reasons. This could be made possible chiefly by relaxing the rule of locus standi and allowing public spirited persons or organizations to enter the court on their behalf for the sake of seeking judicial relief for their maladies.
This liberalization of the rule of locus standi is motivated chiefly by the following four considerations：
bull;to enable the court to reach the disadvantaged people who have been denied their rights,
bull;to enable individuals or groups of people to raise matters of common concern arising out of dishonest or inefficient governance,
bull;to compel and caution the executive which appears to have failed in discharging its constitutional or statutory duties or obligations, and
bull;to increase public participation in the process of constitutional adjudication.
3.Distinguishing Features of PIL
The jurisprudence of Public Interest Litigation has, in fact, emerged out of a reaction to the traditional concept of adversarial litigation which serves as
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