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中国的非政府环保组织:角色与限制
中国政府官员和公众对中国日益恶化的环境表达了越来越多的担忧。为此，中央政府制定了旨在保护环境的新政策、法律和法规。然而，随着1978年经济改革的启动，由于决策权和执行权从中央政府逐步下放到省及省以下各级，环境保护工作变得更加复杂。结果，环境保护现在很大程度上是地方政府的责任。由于中国地方政府官员采取行动的动机本质，环境保护往往会输给更有吸引力的经济发展目标。认识到国家干预的必要性，国家转向非国家行为者来承担一些环境保护的负担。本文聚焦于非政府社区的一种表现形式，探讨公共组织以环保非政府组织(ngo)的形式弥补中央政府影响力下降和地方政府环境保护优先事项转移的能力
中国的分权
随着中国改革的启动，中央政府的控制越来越分散。地方政府在政策制定和实施方面的责任越来越大。然而，权力下放并不意味着中国各省已经独立于中央。中国最高领导层通过加强宏观调控来弥补微观调控的下降。因此，中央政府确保自己优先获得下级政府无法获得的信息和技术等资源。在税收领域，中央政府发起的1994年税收改革使它能够重新控制推进政策倡议所必需的资源。此外，中央政府保留了对财政资源的控制极其有力的工具:任命、调动或罢免省级最高领导人的权力。任何对中央表现出过于独立态度的省级官员都面临着降级、延迟晋升或晋升到无意义职位的威胁。在环境保护领域，中央政府保留制定将由地方政府执行的法律、法规和政策的主要责任。从理论上讲，这些政策是有意义的，如果得到有效执行，应该能够阻止甚至扭转环境退化。但它们的执行情况如何？肯尼斯·李侃如(Kenneth Lieberthal)认为，要成功实施政策，必须满足三个前提条件:首先，最高领导人同意需要一项特定的政策；第二，最高领导人支持给予上述政策高度优先；最后，下级政府的服从是可以衡量的。因此，在环境领域，人们会看到中国领导层发出明确的公众环保呼吁;在推动地方各级环境保护方面投入大量资源和声望;和明确的工具来评估环境保护工作。环境保护是否足够重要，足以满足这三个前提?为了解决这个问题，我对中国的环境保护机构进行了评估。
中国环保官僚的结构为地方环境保护局(EPB .)制定总体政策和法规。
中国法律要求所有省市政府执行国家环境保护政策。因此，各省市和许多县都设立了环境保护单位，负责执行环境保护政策。这些单位还监测环境条件，保持记录和收费。7国家环保总局监督和协调这些环境保护工作。理论上，出口加工区附属于国家环保总局及其地方政府。然而，由于EPB的资金几乎完全由地方政府提供(省一级的紧急方案机构由省资助，市一级的紧急方案机构由市资助，等等)。)这些政府往往比SEPA享有更大的影响力。为了改变这种平衡，中央政府最近提出了一项新的要求，即在任命之前，当地的EPB酋长必须首先得到EPB高层的认可。此外，许多较低级别的紧急方案机构被赋予较高或独立的官僚地位，有效地增加了它们对地方政府的行政影响力。为了进一步加强国家环保总局，表达对环境保护的支持，1998年国家环保总局被提升为部级，并被赋予了额外的职责与其他部委相比，国家环保总局晋升为部级，提高了其官方地位。在它被提升之前，包括省级政府在内的部委可以轻易地推翻或忽视环保总局的建议。现在，这些部门虽然不受环保总局建议的约束，但必须给予关注。2002年，国家环保总局的预算翻了一番，并独立实施。因此，虽然过去的预算来自于用于发展的一次性转移，但环保总局作为一个独立预算单位享有更大的自主权。最后，中国的领导官员多次公开强调了他们对环境保护的承诺，以及为进一步的环境保护项目提供资金的意愿。因此，中国新任秘书长兼国家主席胡锦涛最近公开呼吁可持续发展和环境保护。即将离任的朱镕基总理响应这一号召。这些政策和举措反映了中央政府对中国环境保护的日益增长的承诺。提到李侃如的先决条件，高层官员的高度承诺是有效实施环境政策的核心
执行工具
一般来说，环保总局与其他利益重叠的机构共享权力。例如，国家环保总局和农业部共享捕鱼权，而保护问题则与国家林业局共享。国家环保总局执行环境保护政策的途径很多，但明显缺乏独立的执行权。
刑事制裁:刑法是对抗环境污染的一个途径。1989年的《环境保护法》规定，因严重污染而导致公私财产重大损失、人身伤亡或严重违反公共责任的刑事过失行为，必须予以刑事处罚。
民事/行政制裁:环境规章和执法主要是在行政和民事制裁的帮助下实现的行政处罚通常是环评与“批评”、违章、税收、禁令、警告、罚款、服从命令、检查、暂停或停止经营、吊销营业执照、企业搬迁或关闭、撤销管理职务和党的纪律处分相结合。民事和行政处罚严重依赖征费制度。征税对象是排放量超过政府规定标准的企业。如果一个企业在其官方报告的废水排放中至少含有一种超标的污染物，则该企业被判定为不合规在征费制度下收取的资金中，最多有80%会作为优惠贷款退还给企业，用于污染控制或维护活动，以减少污染。剩下的20%由EPBs保留，以支持环境活动。
紧急方案机构可采用的惩罚选项分为四个严重级别。作为最严厉的制裁，EPB可以要求暂时停产。第二，EPB可以禁止废物生产。第三，EPB可以对工厂进行罚款，第四，EPB可以发出警告。工厂的关闭只能由相关一级政府决定(省政府可以关闭省级工厂等等)，由公安局执行。公安局还在紧急方案机构遇到抵制的情况下协助执法。国家环保总局局长谢振华的地位得到提升，这反映出国家环保总局的重要性日益增加。因此，例如，他被提升到CCP中央委员会和纪律检查委员会。因此，解振华能够更有效地促进环境保护。
从中央政府通过对环保官僚机构重新集中权力来保护环境的范围、范围和力度来看，加大投入是强化环保官僚机构的举措之一，SEPA在官僚机构中的地位提升，有人可能会认为，中国的环境保护工作至少会满足李侃如提出的有效执法的三个标准中的两个:一个将环境保护置于越来越重要地位的坚定领导。的确，全国人大环境保护与自然资源保护委员会主任曲格平说:他说，环境保护的要求正在迅速修订，很快就会达到与发达得多的国家类似的标准然而，该体系仍然薄弱，执行上存在很大问题。
国家环境保护体系的薄弱环节
面对有限的收入和加强经济增长的目标，中央政府在1998年采取行动分散政府。对环保总局的影响包括裁员，从321人减少到200人。员工数量的减少限制了环保总局履行其主要职责的能力:教育和培训政府官员，让他们了解环境保护的重要性。教育和培训是极其重要的，特别是考虑到环境挑战的复杂性、投资于环境保护的短期成本和往往不确定的长期利益。环保总局无法为政府官员提供足够的教育和培训，导致政府意识和技能低下，很可能对环境保护缺乏兴趣和承诺。
在地方层面，为实施和实施有效的环境保护措施提供必要的资金和资源已成为地方的责任这迫使地方官员陷入了一个艰难的境地，他们要努力应对看似矛盾的期望。一方面要求它们执行环境保护政策，另一方面期望它们增加经济产出、就业和服务提供。改善后一个领域，而不是环境保护，仍然是促进的关键标准。
正如斯蒂芬·克拉斯纳(Stephen Krasner)所指出的，一个国家(或次国家行动者)在一个问题领域有效行动的能力并不反映其在另一个问题领域有效行动的能力各州将资源集中在最紧迫和最有回报的部门。大多数官员认为，环境保护会带来长期、分散和有争议的好处。相比之下，创造就业机会或发展基础设施会带来直接而明显的好处，这有助于提高支持这些活动的官员的合法性。由于这些原因，国家和次国家行为者的主要重点不太可能是环境保护。此外，许多中国官员赞同环境库兹涅茨曲线理论，即污染水平随着国家的发展而增加，但一旦达到一定的经济发展水平，污染水平就会下降地方和中央政府官员质疑，当解决环境恶化的办法在于发展经济时，他们为什么要投资环境保护。
如前所述，地方一级的环保部门很少或没有从财政困难的环保总局获得资金。它们的资金来源有两个:地方政府的预算转移和税费。视乎有关政府层面对环境保护的重视程度，环保署的拨款或多或少，但多数情况下是有限的。因此，EPBs必须更加依赖向其管辖范围内的污染工厂征收的税款和费用。然而，这种依赖也给环保部门带来了一个难题:它们的任务是降低污染产量，但如果成功了，它们的主要收入来源就会消失。这对热心的环境保护是一种反常的抑制。
中国的环境保护部门有强有力的政策、法律和法规可供其支配，同时执法程序也越来越清晰。它也得到了高调的支持。然而，正在进行的权力下放加强了地方政府的力量，增加了一般以短期经济增长为重点的地方利益的影响力。国家环保总局又新又小，执法能力有限，这进一步阻碍了它的发展。因此，环境保护不能完全满足李侃如的标准。虽然高层官员已经表示了对环境保护的承诺，但他们并没有提供足够的资源来推进环境保护，也没有向下级传达他们对环境保护的期望。中国持续的环境恶化——尽管有相对有意义的政策——足以证明环境保护努力的失败从以上分析可以看出，放权并不能加强环境保护。作为回应，中央政府转向了一个新的环境保护伙伴:环境公民社会。环境公民社会能否弥补国家官僚主义留下的缺口?但首先，在中国语境下，什么是公民社会?
环境保护中的公民社会
“公民社会”一词是无定形的，有许多种定义方式。一个流行的定义确定了公民社会的三个标准:1)位于国家和社会组成部分(个人、家庭和公司)之间的中间联合领域;2)由脱离国家的、享有一定程度自治权的社会组织组成;3)由人们自愿组成的，以保护或促进他们的利益和价值观公民社会表现为具有不同程度独立于国家、自我调节和自愿性质的社会组织。根据这些标准，有时很难确定民间社会组织，因为在许多情况下，它们与国家有关(如一些工会)。
关于中国版公民社会的性质或存在与否的争论一直在持续在相对开放和乐观的20世纪80年代初，学者们认为，分权会导致权力从国家转移到一个日益自治的社会。然而，与西方国家-公民社会对抗性的概念不同，这些学者强调的是一个相当脆弱和被动的公民社会。因此，公民社会被视为社会和经济生活的非政治化领域，政治权力仍掌握在国家手中。
这种观点受到那些认为公民社会具有对抗性的人的挑战。公民社会作为一个脱离国家政治生活的社会经济生活领域，在中国不难识别。相比之下，对公民社会的更严格定义，强调对抗和对政治空间控制的挑战，可能会得出这样的结论:公民社会在中国仍然是一个无关紧要的概念。在本文的分析中，我认为公民社会组织是符合这三个标准的国内社会组织。在中国的情况下就会很清楚，认为自己是环境领域非政府组织的组织在不同程度上符合这三个标准。
然而，在中国，影响环境保护的非国家行为体并非只有民间社会组织。事实上，国家一直在努力鼓励公民个人参与环境保护。1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》鼓励对违反环境保护法律、法规和参与环境保护的行为进行公开报道和曝光.
个人可以向各种机构投诉，包括环保局、市长办公室甚至地方人民代表大会的投诉部门。有关这些投诉的信件、电话或访问等形式的数据收集在统计年鉴中。其他投诉途径包括电话热线、媒体报道和公众抗议甚至暴乱越来越多的公众有机会起诉污染制造者和地方当局没有执行国家环境法律法规。污染受害者法律援助中心(稍后讨论)是这一领域中一个日益活跃的组织。然而，与西方不同的是，个人可采取的办法限于对现有的污染问题作出反应。在计划成为污染问题之前，很少有机会对其提出挑战先发制人的行动和游说需要更长远的计划和组织。通过正式的民间社会组织可以更好地实现这些目标。
作为一个基本假设，非政府组织能够而且确实在民间社会中发挥积极作用的观点和[我不清楚这里的连字符表示什么](即非政府组织在民间社会和国家之间的关系中发挥积极作用)国家关系表明，存在在政治空间中工作的民间组织(根据当地的政治文化和政权类型，规模各不相同)。在政治空间受限的国家，民间社会影响国家的能力必然要有限得多。根据Catriona Glazebrook的说法，即使中国的环境非政府组织没有被授权制定政策，但如果它们变得足够强大，它们可能会影响政策的制定和执行(我强调)。然而，这是一个很大的“如果这提请我们注意中国环境非政府组织可用的政治空间和能力的性质。我现在转向对这些的评价。中国是否存在活跃和有影响力的环境非政府组织所需的政治空间？如果是，政治空间是由国家“赋予”，暗示“引导”，还是“俘获”，暗示自治？
中国环境非政府组织类型
环保非政府组织于1994年首次在中国出现。根据国家环保总局的数据，到2000年，中国大约有2000个注册的环保非政府组织。伍德罗·威尔逊中心的詹尼弗·特纳和·吴对40个这样的非政府组织做了更保守的估计。要理解这些估计相差很大的原因，需要清楚地了解非政府组织是如何定义的。许多中国的非政府组织被描述为非政府组织。吴认为，非政府组织与非政府组织区别在于建立非政府组织的政府机关或机构。伊丽莎白·克努普(Elizabeth Knup)提出了区分真正的非政府组织与非政府组织的两个量化指标:一是从政府获得资金的百分比；第二，在非政府组织工作人员或董事会中任职的政府官员人数。
在确定重要的区别特征的同时，克努普的数量区分忽略了西方非政府组织被认为是非政府组织的事实即使他们经常至少部分依赖于政府资助，偶尔与政府部门密切合作。一个接受政府资助的非政府组织和一个日益独立的非政府组织之间的界限在哪里？同样，根据建立非政府组织的人来区分非政府组织和政府组织，忽略了非政府组织越来越独立于政府的情况。
在Knup和吴的努力下，我将环境非政府组织定义为在政府民政部注册的组织，这些组织不接受国家资助，除了需要一个赞助单位(单位)之外，与政府没有任何官方联系。因此，非政府组织是私人机构，不利用国家资金或利用国家资产，但从事非营利社会活动。环境公益组织是既在政府注册又直接附属于国家官僚机构的组织。因此，非政府组织可以通过终止与政府的联系而成为非政府组织。这种区分需要第三类组织，即半非政府组织，它们没有在民政部登记，但间接隶属于政府。虽然本文件既考虑非政府组织，也考虑半非政府组织，但主要重点将是非政府组织及其目前和潜在的作用。中国的非政府组织能否有效填补一个分权国家留下的环保空白？
传统环境非政府组织 剩余内容已隐藏，支付完成后下载完整资料
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