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NGO在孟加拉国城市贫民中的居住问题
[阿曼苏丹]Mohammed Mahbubur Rahman
《国际人居》2002年2月,第26卷，问题3, P 433-451
摘要：
许多NGO（非政府组织）参与了孟加拉国的社会经济和环境发展计划，这是对政府在这些领域的努力的补充。他们的大多数目标群体，即缺乏适当的住房的城市贫民。尽管住房状况的改善将对其他计划产生积极影响，例如在创收和健康方面，但NGO并未广泛参与城市住房建设。最近的政策文件建议他们参与住房计划，因为政府意识到自己解决巨大的住房问题是荒谬的。本文基于作者对孟加拉国NGO的研究，题为“NGO在孟加拉国城市住房中为穷人所起的作用”，该研究由世界银行经济发展研究所根据罗伯特·麦克纳马拉奖学金计划于1998年资助的研究。它讨论了NGO参与孟加拉国城市贫困人口住房的情况的可能形式，以及这种参与的障碍和局限性。
关键词：非政府组织 城市居住问题 贫困 参与 土地
NGO在住房方面的问题
1.政府担当提供者的角色
由于独立财务顾问和当地住房专家在1990年代的持续倡导，GOB表现出愿意担任推动者的角色。但是，这仅限于声明，政府还没有采取必要的策略和激励措施来实现支持他人行动的政策。NGO计划强调能力建设和可持续性，而这在公共部门计划中是没有的（Chowdhury，1989）。尽管NGO在许多方面弥补了政府的做法，但它们仍未能帮助穷人获得适当的住房。他们在这一领域的参与只是一个很小的补充。独立之后，在缺乏政府指导、控制和激励措施的情况下，住房社会变成了房地产开发商（Rahman，1993，1996），政府也未能促进合作社运动。
2.政府不主张参与
1990年代的政府部门呼吁个人和NGO都参与住房建设。但是，这未能付诸实践。在没有框架的情况下，很难实施任何旨在鼓励私营部门参与或使穷人参与的方案，现有立法与政策之间也存在矛盾。第四个五年计划（1990-95年）建议，应协调所有NGO的活动，以补充对权力下放的参与性计划的重视。但是，它强调政府应该使用NGO而不是与它们合作。虽然人们普遍认为两者合作需要进行更密切的磋商，但政府过去为实现这一目标而建立的机制尚未实现。为了与政府进行适当的合作，作为重要利益相关者和发展伙伴的NGO之间的协调是必不可少的。一方面，NGO认为政府对他们进行了“控制”，另一方面，政府不是非常认可NGO的非盈利发展组织。此外，政府通常对NGO人员持消极态度。因此，NGO赢得IFA、政府和目标群体的信任很重要（案例研究1-4）。
3.NGO依靠外部资金
孟加拉国NGO的活动主要取决于独立财务顾问的资金。因此，独立财务顾问的全球趋势、愿望和偏好影响了NGO采取的项目类型。尤其是新成立的小型NGO和小型NGO倾向于选择易于获得持续财务支持的活动。尽管NGO有灵活的、创新型的方法，但除非准融资者鼓励他们，它们很少探索新领域。他们经常遵循已建立的NGO的计划，而不是制定自己的计划。许多独立财务顾问优先将活动考虑爱农村地区实行。实际上，IFA的当前优先领域是：减轻贫困和改善环境可以与城市穷人的住房紧密联系在一起，这也就意味着，应确保为社会住房项目提供资金。因此，在存在导致竞争的双重交付系统的情况下，GOB坚持认为，IFA给NGO的资金要多于政府的资金。孟加拉国几乎没有任何金融机构可以向低收入个人，穷人组织或群体提供贷款。中央银行于1998年10月宣布开始一项住房贷款计划，由有兴趣的NGO充当中介机构，向城市穷人支付住房资金。但是，尽管有许多申请人，但在该计划的资金筹措方面尚未取得真正的进展。与合作社一样，NGO也只能像住房银行那样从事存款和融资住房活动。
4.机构支持薄弱
孟加拉国缺乏适当的住房机构和立法，这使得NGO不满，他们希望有一个有利于其参与的环境，为他们提供已开发的土地，尤其低息长期融资和基本公用事业需要支持。土地记录的存在、有关征地、合作社、公寓的适当法律以及补充资金将鼓励和促进NGO和社区组织参与住房建设。各个机构之间以及它们在公共和私营部门之间的沟通也完全缺乏协调。这就使得资源利用的目标未能实现，并导致了资源的重复和浪费，也无视NGO的作用和穷人的住房权。
5.专业人员不被聘用
专业人士已经发起、设计和实施了成功的NGO计划，这表明他们在住房方案中起到了莫大的作用。但是，很少有NGO在制定或实施方案时聘用相关专家。对专业人员角色的不认可和合格的住房专业人员的缺少造成了这种状况。许多NGO无法编写技术建议书并无法回答潜在金融家的所有疑问，这是它们未能吸引国际住房资金的原因之一（Navaratnam，1985；Rahman，1999）。
建议以及总结
由于这些补充方案的性质，参与减轻贫困和环境改善方案的NGO可以制定一种全面的方法来解决穷人的定居问题。这种碎片化的做法通常使他们优于政府组织。许多NGO愿意并有能力通过动员人力、技术、物质和经济资源，并利用穷人的能力和意愿来承担现场服务、公用事业、自助建筑和贫民窟改造项目。但是，由于缺乏制度安排、政府机构的支持、保护性立法、政策制定者的支持以及组织者和金融家的利益，他们常常受到一些阻碍。该研究的决议是，NGO可凭借其技术能力、实力、社区经验和基层联系，通过以下方式为贫困社区的城市住房和基础设施建设做出重要贡献：
*应先提供创收方案、提供空间、培训、信贷和销售、改善环境、改善卫生和功能素养，并与城市贫困社区的住房方案结合起来。这些计划应以提高穷人的社会和经济地位的形式提供足够的激励措施。应明确界定NGO在准备、实施和管理此类项目中的参与。
*政府机构应从一开始就让NGO参与各种住房项目的准备和实施，以获取信息和意见，确保基层人员、受益人的参与和能力培养，并培训和激励目标群体。政府应在NGO的协助下，在必要时，在更友善的氛围中发展能够应对基层互动、群众动员和受益人参与的机构和人力资源。
*与穷人有关的NGO应被视为重要的利益相关者，允许其活动作为补充。对合作社承诺的所有激励措施都应得到充分执行，并且还应扩展到住房方面的NGO。NGO应就相关问题向其他机构提供咨询，并像合作社一样充当金融机构（接受存款和贷款）。
*应咨询相关专家以分析、准备和实施住房项目。可以通过技术和财政投入以及知识和经验的交流进一步改善住房提供、基础设施、服务和资金方面的最佳实践模式。
*应在适当的政府机构社区组织和社区的参与下修改不完善的法律和维护秩序状况。
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