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应急管理规划作为社区协同工作的
重要内容
Wendy A. Schafer,John M. Carroll,Steven R. Haynes,Stephen Abrams
摘要
突发事件发生的原因和其所造成的影响往往是全球性的。然而，突发事件发生在特定的地点与时间点，具有一定的区域性特征。虽然政府和社会自上而下的应急管理至关重要，但是加强对当地社区的价值观、应急预案编制、社区人员参与情况、专业知识水平和应急能力的了解也十分重要。地方社区的协同合作有利于应对不同规模的潜在危机。
我们的人机交互学科研究人与计算机之间的交互。这一领域的研究人员考虑信息技术如何运用于应急管理。他们想通过设计新颖且有用的技术来促进应急管理能力的提升。而本研究的目的是从更广阔的角度来看应急管理，并研究与突发事件应急管理相关的工作模式与方法。我们以城市社区作为着眼点开展了应急管理的相关研究。之所以将社区作为研究对象，是因为之前我们对社区和其对信息技术的使用开展了研究，并认识到突发事件是发生在社区的地方性事件，具有一定区域性特征。
本文主要是关于对一个社区的应急管理规划工作的研究。主要围绕社区应急管理准备工作的五个方面开展研究：协同合作能力、社区基本情况、本地文化情况、地理信息数据、应急预案，并针对每个方面都进行了具体案例作为依托的研究。地方社区的应急准备工作十分复杂，会导致一些各部门、组织的协同合作工作出现问题。本研究针对协同合作角度对提升社区应急技术能力提出了一些解决方法。
关键词：应急计划，人种志研究方法，实地研究，人机交互，社区信息学
引言
应急管理是围绕各种潜在的灾难性事件进行的准备、响应、恢复和缓解。突发事件可能是由人为因素引起的，也可能是自然原因所导致的；比如恐怖袭击、桥梁倒塌和恶劣天气等。应急管理（在理想情况下）一直从突发事件发生前延续到事件的直接后果得到解决后的很长时间。2001年9月11日的世贸中心袭击事件、2004年12月的印度洋海啸以及2005年8月卡特里娜飓风的登陆事件都是极其鲜明的事例。每一次突发事件都有一个中心事件，且每一场突发事件都会涉及到到多年的应急管理工作。事实上，在这些例子中，都有应急管理的身影。
在上述的这些事例中都有应急管理的身影。虽然还存在一些争论，但是毫无疑问的是在当代社会应急管理已经引起了社会的广泛关注。应急管理中许多为众人关注的问题是跨组织权力边界的工作划分与协作和人道主义救援与事件发生地区距离较远的问题。不幸的是，这些问题虽然受到了人们的关注，但是并没有得到很好的解决，在突发事件造成灾难性后果时仍然会出现。在世贸中心袭击事件发生后之后，就因为缺乏有效的沟通和个组织间的协作导致了许多人死亡。飓风卡特里娜事件已经成为一个教科书般的例子，这一事件说明尽管地方、州和联邦机构资金充足，但如果缺乏各组织间的协调合作，其救援能力可能是很微弱的。
应对这些明显且紧迫的问题的有效方法是建立标准化的信息互通协议，并制定关于如何协调各方面的明确计划。世界各地都在想办法处理这些问题，但在许多情况下，这些协作机制和信息互通协议都是被上机政府组织授权管理或是自上而下统一管理的。例如，在美国最受人关注的应急管理举措之一就是国土安全部的组织行动，这个内阁级别的组织成立的目的是解决在世贸中心袭击事件出现的导致事件处置应对错误的沟通和协作有误的问题。
政府机构主动组织社会力量和技术基础设施，以更好地对紧急情况作出反应是很好的举措。然而，严格地实行自上而下的改革可能无法有效地利用(或者根本没有注意到)当地的资源，而恰恰这些资源可能在特定的应急管理行动中发挥关键的作用。但是比忽视这些本地资源更糟糕的是，自上而下管理模式甚至可能破坏本地的规划、监测、应对、恢复以及减轻风险和威胁等方面的应急管理能力。事实上，卡特里娜飓风的应急处置行动中各级政府之间的不协调就是一个恰当的例子，在这场事故中，联邦紧急事务管理署（隶属于国土安全部）未能利用好当地的信息资源，从而造成了灾难性后果。
我们是以社区的角度来开展应急管理活动的研究。突发事件的诱发因素可能是自然的，也可能是人为的，但它们总会直接影响到社区。由于这种对社区的影响，我们对一个社区的应急规划活动进行了实地研究。我们询问了他们关于应急管理工作的准备情况和所做的工作。我们的目的是了解当地社区是如何为下一次恐怖袭击或自然灾害提升自身应对能力的。
通过这项工作，我们意识到在我们的城镇里许多的基层工作者正在开展与应急管理相关的工作。许多社区工作人员都参与到了这项工作中，他们的方法是征集和依靠当地专家意见和专业知识。这类基层的应急准备工作与和诸如国土安全部、联邦紧急事务管理局(FEMA) 、州级的宾夕法尼亚州紧急事务管理局(PEMA)的自上而下的管理的形成鲜明对比。当地地区的应急规划主要是通过关注本地信息的协作工作进行的。
应急计划与管理通常被描述为一种由先进的交互技术支持的专业工作活动。在我们的人机交互学科中，已经有了对紧急呼叫中心和飓风危机管理中心的研究，以及对泛在计算系统、交互式大屏显示和模拟如何提高性能的技术为中心的研究。将应急规划与管理视为高科技专业工作的观点是很重要和正确的，但我们认为这种观念是不够全面的。在本文的研究中我们对一个小型社区的应急管理工作开展了实地研究。根据我们观察，当地社区的应急管理工作技术含量很低，但却具有很强的协作性。
在下面的章节中，我们描述了我们的人种志研究方法的成果，并着重介绍了当地社区应急计划的五个方面: 协同合作能力、社区基本情况、本地文化情况、地理信息数据、应急预案。每个方面都用了一个案例来进行说明。本文最后讨论了支撑社区应急管理工作开展的一些必要条件。
人种志方法
为了研究社区应急管理，我们采用了人种志研究方法，并与宾夕法尼亚州乡村州立学院的当地应急管理部门合作。这是一个大学社区，大约有4万名全日制学生和8万名居民生活在这里。我们与当地应急管理协调员(LEMC)建立了联系。他的工作很独特，包括两个职位: 大学紧急事务管理协调员和中部地区六个镇的紧急事务管理协调员。这个做法也符合了宾夕法尼亚州关于每个乡镇都必须有一名应急管理人员的规定。LEMC在应急管理方面有丰富的经验，尤其是在应对飓风及其影响方面。他在佛罗里达洲的一所大学做了10多年的应急管理相关工作。
在9个月的时间里，我们与LEMC进行了5次半结构化的访谈，并陪同他参加了11场涉及应急管理活动的社区会议。主要的数据和信息收集方法是是观察，并将观察内容记录在专业笔记中。次要的数据收集来源包括会议文件(如议程、会议记录和其他讲义)、档案记录(如电子邮件和网站)和一些紧急规划会议的录音。访谈的重点是LEMC的应急管理方法和他对当地社区应急管理活动的看法。
为了分析数据，我们在每月的研究小组会议上，对收集到的来源不同的数据信息进行了三角划分。我们对收集到的数据进行思考和讨论，以产生统一性的解释和观念。这种数据分析过程有助于消除每个研究者个体的主观偏见，从而提高数据分析的可靠性。
地方社区应急规划
地方应急规划工作是无形的工作。规划活动既是预期的，也是之后可能发生的事件的不可直观看到的背景之一。这与“背景工作”的概念相符合。作为当地社区的一员，人们希望救护车能够应对多辆车发生的事故，并为冬季的暴风雪做好准备。许多社区成员知道当地消防局的具体位置，他们希望在发生火灾时能有协调一致的反应。期望并不是总能很好的被实现，但是人们已经着手开展应急计划工作。在美国这也是对飓风卡特里娜事件中让世人震惊的一点——人们无法相信政府没有制定救助穷人的条款。
对许多社区成员来说，应急计划是在幕后进行的。社区成员不参与应急管理规划活动，也不参与信息互通的会议。然而人们看到了应急管理规划对他们生活产生的影响。例如，在参加体育赛事时，经常可以看到保安和救护车，这就是应急计划的标志。然而，安保和救护车并不是社区成员的主要目的，他们将其视为体育赛事工作的一部分。应急计划工作甚至可以考虑“走到幕后”。许多准备工作都是在幕后进行的，但是结果是公开展示。他们幕后的所做的工作往往不被公众所看到，但他们在突发事件下的应对和处置方式是公众可见的，而其中做的不当之处经常受到公众的批评。
协作以确保准备就绪
州立大学的社区不是特别大，但它有一个人专门负责当地的应急管理。自两年前LEMC上任以来，还没有发生过重大的突发事件，但他一直在计划和准备应对紧急情况。除了个人的努力外，社区是通过多种协作的方式来进行应急准备的。LEMC在很大程度上促进了这种合作，他将突发事件处置机构和乡镇、大学部门、行政人员、当地企业经理以及其他社区成员聚集在一起。
许多当地社区的机构都参与社区应急计划。在州立大学，LEMC与消防部门、警察部门、当地救护车服务部门、医院、危险材料专家、红十字会、当地学校董事会和911/紧急通信中心进行交流。上述机构的这些人员协同合作，帮助确保社区做好应急准备工作。
应急计划并不是通过一次的会议来完成的，而是作为社区内一个持续性工作开展的。多个同时进行的项目分别开展准备工作的不同方面。例如，目前正在讨论为避难所购买发电机，制订机场应急计划，建立大学的基本服务工作等等。这些活动通过公开和非公开会议进行。规划小组考虑潜在的突发情况，制定应急计划，然后在实际情况中实施计划。
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