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中国的多层次气候治理
Miranda Schreurs*
慕尼黑技术大学巴伐利亚州公共政策学院环境与气候政策教授，
德国
摘要
中国正在制定越来越雄心勃勃的温室气体目标，并通过各种政策和计划为其提供支持。 中国将如何成功放缓并最终扭转温室气体排放量的增长，将显着取决于地方和地区层面的政策执行情况。 本文将探讨气候治理在中国多层次治理结构中的作用。 它探讨了中国领导层认真对待气候变化的原因，推出的政策和计划的性质以及为促进当地环境创新和改善政策遵守而采取的步骤。 版权所有copy;2017 John Wiley＆Sons，Ltd和ERP环境
2015年9月14日收到; 2016年2月5日修订; 于2016年12月6日接受
关键词：大气污染; 中国; 气候变化; 环境; 实验; 实施; 革新; 多层次治理
介绍
中国完全是全球气候行动条款中最重要的国家。 它的政策性目标以及其遏制并减少温室气体排放的成败，将对全球社会限制人为气候变化的能力产生巨大影响。尽管中国面临的环境和气候的挑战是巨大的，但中国认真采取行动的迹象正在变得越来越强烈。
了解中国的气候政策制定需要对该国的多层次政治结构以及气候治理如何使用这一结构有所认识。 政策目标和方向通常在国家一级制定，但越来越多的实施实验正在地方或区域一级引入（Florini et al。，2012）。 一旦新的政策和计划在当地得到制定和测试，正在努力将其扩大到国家一级。 与此同时，地方和地区政府越来越有机会制定计划和战略来推进中央政府的低碳政策议程。 一些地方政府正抓住这个机会成为生态先锋，并展现超越国家政府目标的野心。
本文认为，中国威权主义国家内部的多层次治理正在被用于推动技术和社会创新和试验，以推动中央政府日益雄心勃勃的空气污染和气候政策目标。 同时，虽然中国政府的多层次结构为自下而上的创新和试验提供了机会，但它也可能成为实施的障碍
*通讯地址：慕尼黑技术大学巴伐利亚公共政策学院Miranda Schreurs，Richard Wagner Str。 1，80333德国慕尼黑。 电子邮件： miranda.schreurs@hfp.tum.de
版权所有copy;2017 John Wiley＆Sons，Ltd和ERP环境
处理。 与北京计划不一致的地方和省级政府可能会试图减缓，重塑或阻止中央政府的污染控制和气候变化目标的实施。 中国最大的治理挑战之一是改善地方政策的实施。 尽管人们认为中国拥有强大的中央权威（薛，2015），但较低级别的政府往往认为环境保护政策不如经济政策优先重点。 中央政府正在寻求加强执行绩效的手段，并激励加强当地的环境和气候行动（马，2017年）。
本文着眼于中国多层次政治体系的气候政策制定和中央政府加强对地方政策方向控制的努力，同时鼓励自下而上的创新。 在政府同时开放各种政策过程以增加公民参与的同时，也压缩了一些非政府组织的活动，可以看到类似的紧张局势。
理论考量：一党一元国家的多层次治理
中国是迄今为止世界上最大的单一国家。 其行政单位基于多层体系。 根据宪法，有三层。 第一个包括23个省，4个自治区（如果包括大陆政府在内的台湾）和4个省级市。 然后将这些分为地区级地区。 第三层包括县级地区。 在共产党的统治下，预计次国家管辖区将执行集中决定的政策。 北京政府通常会给予地方政府目标（如能源效率），但确实有足够的余地来确定如何将资源用于完整的政策。 缺乏足够的资源，优先考虑的优先事项和激励机制不足常常被视为环境和能源政策执行问题的原因（中国环境与发展国际合作委员会，2013年）。
多层次治理的概念先前已应用于中国背景（Schreurs，2010; Liu等人，2012; Hensengerth，2016; Kuhn，2016）。 多层次治理可能成为政府寻求实现政策变革的主要挑战。 正如Pressman和Wildavsky（1984）早期的工作在美国所表明的那样，在国家层面推行的政策在国家层面的政策执行过程中可能会被阻止或阻挠。 这种情况可能会发生，例如，因为较低级别的政府不同意上级政策，因此试图推迟，阻碍或修改政策。 或者它可能仅仅是因为政策没有被很好地理解，实施它们不存在帮助或能力，或者政策设计不合理并且不符合当地条件。 虽然中国有一个集权，独裁的政治制度，但这个权力是由多层次的中国政治制度来检验的。 在横向和纵向上存在相当大的分散性，导致一些学者讨论中国是否应该被看作是一个分散的专制主义案例（Lieberthal和Lampton，1992;Broslash;dsgaard，2016）。
然而，多层次治理也可以在本地以及全国范围内加强环境绩效。 地方一级提出的政策可以作为新想法的试验场。 这些想法可以横向推广，一旦他们证明可以在国家层面上开展工作。 多层次强化的概念（Schreurs和Tiberghien，2007,2010; Jordan等，2012）认为，不同层级的政府发生的事态发展不仅会导致否决权块，而且会加强支持日益强大的趋势在中国的政治背景下，表演很有趣。 中国政府采用多层次的行政架构，对下层政府的新思路进行测试，并在改进和吸取教训后进行扩展。
中国的能源结构和温室气体排放
中国政府面临的重大挑战之一是应对不断上升的能源需求以及污染水平的上升。 中国的空气污染和气候变化问题与能源结构密切相关。 中国严重依赖煤炭，尽管煤炭在主要能源结构中的份额从2006年的76％下降到了2008年的76％
1990年为69％，2015年为64％。煤炭进口量也可能达到峰值（美国能源信息署，2014年;中国国家统计局，2016年）。 中国是世界上最大的煤炭生产国和消费国，其全球份额约为50％（美国能源信息局，2014年）。 尽管自1990年以来能源生产力每年提高近5％，但中国的石油进口量继续增长。 中国约占全球石油消费增长的三分之一（World Energy Council，2013）。 随着对污染矿物燃料的强烈依赖以及未来几年预测的不断增长的需求，中国有强烈的动力来推广替代能源，并进一步提高能源效率。
中国人均二氧化碳排放量与英国大致相同（PBL Netherlands Environmental Agency，2013）。 中国的人口接近14亿，经济增长迅速（从1989年到2014年平均每年增长9.1％），中国已成为世界上最大的温室气体排放国。 2012年，中国负责全球二氧化碳排放总量的约27％（PBL Netherlands Environmental Agency，2013）。 由于其排放量迅速增加，中国在建立雄心勃勃的温室气体减排目标方面面临着相当大的国际压力。
虽然中国农村人口仍然很多，贫穷，但它也拥有世界上最大的水泥工业，最大的汽车市场，似乎永无止境的建筑业，以及庞大而不断增长的中产阶级。 鉴于其出口导向，中国的制造业占该国温室气体排放量的最大份额（PBL Netherlands Environmental Agency，2013）。 中国政府指出，其排放量中相当大一部分是嵌入国际贸易的（据估计，2007年该国约29％的温室气体排放量已包含在出口中），反映了制造业强劲的碳强度（齐，2013：102）。 它还认为，由于经济结构调整，节能措施，研发和节能技术推广，其能源强度大幅下降。 中国的国内生产总值（GDP）在1980年至2010年期间增长了18倍，但其能源消耗却小得多（世界银行，2014年）。
中央政府日益关注污染和气候变化
污染问题的严重性已成为中国政府强化其气候政策和计划的强烈动机（Sun and Zhou，2008; Li，2009; Moore，2009）。 最高领导层的声明反映出越来越多的人认识到该国的碳密集型发展道路必须改变。 2006年4月，温家宝总理在一年一度的全国环境大会上发表讲话时指出：
“我们必须充分认识到我国环境形势的严峻性和复杂性，以及加强环境保护的重要性和紧迫性。 保护环境是为了保护我们生活的家园和中华民族发展的基础。 我们不应该浪费我们祖先留下的资源，也不会遗留给我们的后代。 中国应高度警惕部分地区环境污染恶化和生态恶化，在推动国家现代化建设中应把环境保护作为重中之重。“ （Wen，2006）
2013年，中国国家主席习近平发表声明表示，中国发展首次将环境视为经济第二位。 总统表示，环境不应该因为暂时的经济增长而受到欢迎。 习近平承诺要建立生态“红线”，要求各级政府确保工业发展在自然条件的限制下发生。 我们必须明白，保护环境就是保持我们的生产力，改善环境就是发展我们的生产力。 这些概念应该根深蒂固“（中国国际环境与发展合作理事会，2013）。 中共中央出台了一系列决策，指导今后几年的经济，政治，社会和生态规划。 它还呼吁深化改革，通过加强环境帮助实现“生态文明体系”
保护管理，环境监测和执法以及生态系统的保护和恢复。 这些和类似的声明是深层环境和气候政策变化的前奏。
气候变化和2015年巴黎气候谈判
2009年9月在纽约举行的联合国大会会议上，中国国家主席胡锦涛表示，中国将采取措施，到2020年将温室气体排放量的增长率“明显提高”，并增加核能可再生能源在总能源中的比例将达到15％。尽管2009年，中国政府反对要求哥本哈根气候谈判采取更深入的行动，但它确实宣布了减少温室气体排放的目标到2020年单位国内生产总值增长40-45％，到2020年森林覆盖率将增加4000万公顷。
中国也开始在国际合作中向美国发出兴趣。 2007年，国家发展和改革委员会副主席解振华表示，中国有意与美国合作开发碳捕集与封存技术和其他气候技术。 2009年7月，美国和中国签署了“加强气候变化，能源和环境合作谅解备忘录”，这是一种信托建设倡议（美国国务院，2009年）。 签署了各种节能建筑，智能电网和节能汽车技术合作协议。
随后进一步的合作步骤。 2013年6月，中国和美国同意逐步淘汰氢氟碳化合物（HFCs），这是一种非常有效的温室气体，其使用量正在迅速扩大。 氢氟碳化合物最初是作为取代制冷和空调中的氯代碳来替代，以解决另一个环境问题 - 平流层臭氧损耗 - 但它们高的全球变暖潜力被证明是全球变暖的实质性因素，因此成为消除的目标。 这当然有助于为2016年10月的“蒙特利尔议定书”修正案奠定基础，同意取消使用氢氟碳化合物（美国环境保护署，2016年）。
2014年9月在纽约举行的联合国气候峰会负责气候和能源问题的副总理张高丽宣布，中国将“更加努力地更有效地应对气候变化”，并将于近期公布2020年后的行动计划包括“在降低碳强度方面取得显着进展”和“尽快达到二氧化碳总排放量峰值”（Dugan，2014年）。 接下来，西京鹏总裁于2014年11月宣布，中国的二氧化碳排放量将在2030年左右达到峰值。中国国家自主贡献的预期目标包括：将2005年能源强度降低60-65％，以增加非化石能源占全部一次能源供应的20％左右，并扩大森林面积。 这些公告被认为是全球解决气候变化问题的潜在转折点。 值得注意的是，2016年9月，中国政府痛斥巴黎气候协议，协议在达成协议后不到一年的时间内生效。
中国国家层面推动气候变化政策的力量
国家政府越来越关注气候变化有几个原因。 一是公众对污染的不满情绪似乎越来越多。 公民提出的污染投诉数量相当可观，并且一直在上升。 在1991 - 1993年期间，中国环境部门报告接受了13万份有关污染的投诉（Dasgupta and Wheeler，1997）。 到2006年，污染投诉的数量已经上升到60万（Liu et al。，2011）。 2014年前5个月，公众登记的北京市环境局正式投诉12 599件（比去年同期增加124％）（路透社，2014）。 人们对改善环境质量的普遍需求日益强烈（Khan and Zheng，2016）。 领导层担心公众对污染程度的不满可能会产生政治冲击。 政府通过审查批评声音和限制外国非政府组织反应，但也通过更严肃的投诉。
另一个原因是经济。 世界银行和中国国家环保局（2007）估计，2003年中国空气和水污染的总健康和生态成本等于国内生产总值的2.67％至5.78％，这取决于采用的方法。 世界银行和国务院发展研究中心2014年联合发布的一份报告指出，空气污染导致的健康损失经济成本估计在1000亿美元至3000亿美元之间（世界银行和发展研究中心国务院，2014年：452）。 报告呼吁建设更高效，更密集的城市。 经济合作与发展组织（2014）的另一份报告指出，2010年，中国室外空气污染造成的损失成本为1.4万亿美元，中国人因此丧失了生命和健康。解决空气污染本身就具有良好的经济意义，但同时也因为它有助于对抗气候变化。 虽然应对气候变化的成本将是巨大的，但这些保证金也将是巨大的。
与此相关的是认识到不采取行动可能代价高昂，而且积极的环境和气候政策可以有各种各样的原则。 中国经济增长速度放缓。 这增加了人们对物质资源和能源利用率低下带来的经济竞争力的担忧。
越来越多的政治和经济行为者也看到与绿色经济相关的巨大创新潜力（Schreurs，2012）。 负责气候变化的国家发展和改革委员会制定了降低单位国内生产总值能源消耗，发展新能源和环境技术，发展清洁煤技术，扩大核电，采用热电联产，并大幅扩大可再生能源等措施。 其目标不仅仅是解决污染问题，而是发展中国绿色技术的科技效率，扩大出口潜力。
发展生态文明
2013年11月12日，中共十八届三中全会在“关于全面深化改革的重大问题决定”中呼吁加快建设生态文明。 2015年5月5日，“中共中央，国务院关于加快发展生态文明的意见”发布。 这些高级声明呼吁加强对自然资源的保护，加
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