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Reneacute;e A. Irvin

俄勒冈大学

约翰斯坦伯利

内布拉斯加大学

公民参与决策：值得努力吗？

人们普遍认为，社区参与政府决策的增加产生了许多重要的好处。 异议很罕见：除了公民加入政策过程，与其他人合作以及达成共识以实现积极的社会和环境变化之外，很难想象任何事情会产生积极的结果。 本文受参与式流域管理倡议中遇到的背景问题的驱动，回顾了公民参与文献，并分析了确定社区参与是否是有效的决策工具的关键考虑因素。 我们列举了社区参与可能代价高昂且效率低下的情况，以及何时可以在有效的公民治理中蓬勃发展并取得最大收益。 从公民参与失败的案例中，我们得出了更明智的方法来指导决策者选择适合社区特殊需求的决策过程。

介绍

“CBEP（基于社区的环境保护）旨在最大限度地利用稀缺资源，鼓励当地支持，并考虑社区的经济福利。”

- 环境保护局（1996）

尽管模棱两可地提及使用稀缺资源，但环境保护局（EPA）为了将更多公民参与纳入环境保护计划（Fiorino 2000）的努力应予以表彰。 随着社区关系的改善，

加强公民参与的论点往往取决于这一过程的优点，并且认为参与的公民优于被动公民（King，Feltey和Susel 1998; Putnam 1995; Arnstein 1969）。 在公民参与的情况下，制定的政策可能更符合公民的偏好，公众可能成为政府管理者必须作出的艰难决定的更加同情的评估者，而公众提供的更好的支持可能会创造一个不太具有分裂性，好斗的民众来治理并进行调节。 但是，将公民意见纳入机构决策制定过程，

作为一个激励目标，美国环保局推动国家和重新发展，

整个1990年代后半期环境决策的区域改进。 这一雄心勃勃的努力并不局限于环保局，也不局限于环境管理。 在各级政府中，公民参与计划自20世纪50年代（1997年）开始启动，其基本假设是，如果公民作为民主参与者的积极参与，这一过程中出现的治理将更加民主和更多有效。

Reneacute;eA. Irvin是俄勒冈大学规划，公共政策和管理系的助理教授。 通过培训应用微观经济学家，她的研究涉及许多领域，包括健康结果，环境评估，非营利组织的监管和慈善事业。 她指导俄勒冈大学的研究生证书课程进行非营利管理。 电子邮件： 笑vin@uoregon.edu。

约翰斯坦斯伯里是内布拉斯加大学土木工程系副教授。 他的研究集中于生态和人类风险评估，以及使用多标准决策方法进行环境决策。 他最近的研究包括从替代工程标准模拟区域水生栖息地变化，以及水资源决策支持系统。 电子邮件： jstansbu@unomaha.edu

这不是一个无成本的过程。 本文不仅阐述了潜在的好处，而且阐明了社区参与的社会和经济成本，以便决策者可以更好地预测公民参与倡议的有用性。

文章首先探讨了加强社区参与的潜在的广泛好处。接下来评估社区参与的缺点，包括简要讨论公民参与与代表性决策的相对成本。然后，我们描述了将社区参与纳入退化城市流域管理计划的尝试，并注意使这个项目非常具有挑战性的特征。我们强调可能预测社区参与计划成败的地点特征。实际上，我们退一步从文献中寻找对策，以确定是否完全可以。

公民参与的优势

公民参与公共事务“似乎在美国政治文化中扮演神圣的角色”（Day 1997，1）。将公民纳入民主决策的热情不仅限于美国：许多其他国家已经采取了广泛的举措，让公民参与执政进程（Nylen 2002; Trenam 2000;Buchy and Race 2001;OECD 2001）。 公民参与的热情的一个核心原则是相信公民参与杰裴逊主义的民主将会产生更多的公众偏好决策，并且更好地理解公众中更大的社区（Stivers 1990; Oldfield 1990 ; Box 1998）。King和Stivers（1998）认为，改善公民参与可以阻止公众信任的恶化，这种恶化表现为对政府实体的普遍敌视以及1995年俄克拉荷马城摩拉联邦大楼的轰炸。 事实上，围绕公民参与的争论已不再是政府与公民参与的代表，而且公民参与过程是最好的（Konisky and Beierle 2001）。

赞成提高公民参与度的论据往往集中在过程本身的好处上。 例如，尼尔森和赖特（Nelson and Wright，1995）强调参与过程是社会变革的一种变革性工具。 此外，公民参与意在产生更好的决策，从而为社会其他人带来更多的效益（Beierle 1999; Thomas 1995）。 因此，在评估公民参与过程的有效性时（表1），我们有两层待考虑的好处（过程和结果）和两个受益者（政府和公民）。

教育

深入的公民参与过程可以帮助超越我们健全的媒体文化带来的有效政策障碍。 知情和参与的公民成为公民专家，了解技术上困难的情况并看到整体的社区解决方案。 帕特曼（1970），萨巴蒂尔（1988），布莱克本和布鲁斯（1995）都强调公民参与的教育效益。 管理者能够解释他们追求政策的原因，乍看之下，这些政策不会对公众普及。 假设有更多的技术和社会理解水平较高的参与者会产生更好的政策决策，从而产生更好的社会和环境结果：“我们预计与地区和社区组织建立的这些关系将会增进对环境的理解问题“（EPA 1996,1）。

管理人员也可以从接受特定社区团体职位的教育中受益。 管理者通过定期与可能不参与政策过程的公民联系，了解哪些政策可能会爆炸性地不受欢迎，以及如何避免此类政策失误。 一项基于公民偏好的政策可以以更平滑，更低成本的方式实施，因为在政策实施时公众更加合作（Thomas 1995; Vroom和Jago 1988）。

政治劝说

促使政府实体放弃对参与群体的部分决策责任的动机可能并不是真正希望通过对社区偏好进行更好的教育来改善政策结果。相反，更强大的激励因素可能是更多合作公众的前景。托马斯解释说：“多数情况下，

因为需要获得接受的权力是成功实施的先决条件“（1995,113）。霍华德，利普斯基和马歇尔（1994）在城市政治的历史背景中说明了这一点，在这种背景下，联邦和地方政策在20世纪60年代的城市抗议运动中建立和“常规化”公民参与。当政府管理人员将问题纳入日常决策时，公共事务肯定会有所改善。然而，一些公民参与计划主要用于营销目的，参与过程由政府代表组成，指导公民参与管理人员首先做出的决策。Rourke提供了一个极不情愿控制的官僚机构的极端例子：“事实的真相是，国家安全事务领域的机构对与公众进行咨询的想法给予了很多口头上的支持，但实际上这种咨询通常包括让公民团体聚集在一起，以便以官方观点灌输他们“（1984,54）。无论政府是否真正与公民合作，还是仅仅是为了赢得公民意见，成功的政治劝说的关键假设是公民参与者的社会影响力。 如果他们是有影响力的（不一定是精英）社区成员，他们对政策的热情就会传播到整个社区，反对派将会扩散（Howell，奥尔森和奥尔森1987年）。

赋权

政治劝说也是相反的。社区活动人士可能会与政府重要决策者保持经常联系，并可以在非正面的氛围中有说服力地传达他们的观点。Applegate解释了公民咨询委员会如何让一个“面对面并亲自说服决策者的机会”（1998,923），以及其他人主张参与作为一种教学方式，否则无能为力的公民与社会中的其他群体进行互动，获得合法性政治球员（Fox 1996; Valadez 2001）。相反，霍华德，利普斯基和马歇尔（1994）描述的城市公民参与的历史表明，公民参与在20世纪70年代和80年代的例行化可能会使一个愤怒的城市公众沉迷于这样一种程度，以致它将改革的压力分散开来。

打破僵局

在一些社区中，传统的政治话语可能瓦解成阻挠策略，导致决策制止。周（2000年）详述了一个成功的协商民主项目，迫使顽抗的市议会成员实施痛苦的预算削减

来自讲习班和调查回复的数百名公民的任务授权。 在这种情况下，参与式举措可以极大地改善社会成果，因为公民参与者的平衡投入可以让派别妥协并找到解决之前难以解决的问题的办法（Reich 1990）。政府机构可以为改变方向获得重要的政治支持：“通过开放有意义的公众意见的过程，能源部门有权做出决不可能单方面做出的决定”（Applegate 1998,931）。

避免诉讼费用

通常，公众参与被认为具有成本效益，因为它降低了诉讼的可能性（Randolph and Bauer 1999）。OLeary等人注意参与过程的费用，但是，他们解释说：“管理人员应该期待停滞的谈判，信任的失败以及不是每个人都会购买的结果。 事实上，心怀不满的利益相关者可能会走出这个过程，或者仍然会对结果走向法庭。 但是，如果一个组织完全避免有意义的利益相关者参与，那么将这些可能性与冗长的诉讼延迟的更高潜力相比较“（1999，139）。然而，Coglianese（1997）发现，监管谈判中的合作努力并没有减少诉讼，真正的诉讼率可能被夸大了。

环境管理

在20世纪80年代和90年代，通过了公民咨询委员会等参与性结构，以改进关于拟议环境政策的公开听证会的单向信息流。 审查和评论方法论 - 决定政策，然后在公众听证会上向公众介绍 - 是一个复杂主题的贫穷教育工具，更不用说严重不足作为说服工具，尽管它仍然被广泛使用（Beierle 1999 ）。在西部农村的一些地区，环境监管机构的行为遭到敌对，因为政府实体被严格视为局外人，对当地经济状况不熟悉和不同情。肯尼描述了这种敌对情绪：“为什么......几乎不可能在没有听到联邦家长式的惋惜的情况下吸一口西方空气或喝一口西方水，而且没有意识到新的Sagebrush Rebellions的轰动......”（2000年， 57）。在这样的环境中，一个小社区可以举办一场媒体友好的抗议活动，并在全国范围内引起同情。这样的事件为政治工厂提供了机会，甚至国家级的环境保护资金也可能因此受到损害。Rourke描述了媒体的关注可能会如何影响该机构的良好预期计划：“公众对其活动感兴趣的突然扩张可能会

成为执行机构的威胁。 因此，该机构可能受到它从未经历过的严格审查，并可能很快发现自己承受着改变其决定要点的强大压力“（1984,51-52）。因此，公民参与环境政策的形成对于向监管机构通报可能发生的波动性公众反弹以及在反对环境监管最强的地方赢得一些有影响力的公民的同情是有用的。

公民参与的弊端

以下部分和表2描述了在资源允许的情况下可以通过有效结构化克服的公民参与过程中的某些问题。 其他问题是情境性的，这表明一些社区是公民参与倡议的候选人，而采用其他决策方法可以更好地实现可衡量的成果。

成本

许多关于公众参与价值的讨论忽略了大量的障碍成本。 虽然比较成本没有受到严密的审查，但公民参与团体的每个决策成本的低端成本

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