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金融市场综合监管：以瑞士为例
菲利普·古格勒
弗里堡大学，弗里堡，瑞士
健全的金融市场对国民经济的运行至关重要。监管和监督不仅是维护金融市场稳定和完整的必要条件，而且是保护存款人、投资者、消费者和保险投保人的利益，确保商业交易的正常运行的必要条件。为了有效地监测金融市场的发展现状，有必要对监管机制进行定期审查和调整。
关键词：金融市场监管；监管；综合市场监管；瑞士金融体系；监管机构
近年来，关于实行综合金融服务监管制度的利弊问题发生了激烈的辩论。这场辩论的发生有几个原因，其中包括：金融创新加速的刺激下，金融市场发生了快速的结构性变化；观察显示，从历史上看金融结构是由一系列临时和务实的政策举措造成的，这些举措提出了这样一个问题：是否应该建立一个更加连贯的结构；金融集团的出现证明了金融业务日益复杂；对加强“商业活动”监管的需求不断增加，例如涵盖诸如养老金计划等金融产品；金融创新导致金融公司风险特征的变化；以及金融服务提供商的日益国际化，这对国家和国际的经销机构的体制结构都有影响。
由于金融市场在瑞士经济中的关键作用，是否引入综合监管一直是人们关注的焦点。对瑞士金融体系的评估表明，瑞士面临挑战，特别是由于全球金融的国际一体化程度不断提高，技术变革的步伐也越来越快。此外，瑞士在努力打击其金融体系中的滥用行为时，还必须克服认知和形象方面的问题。
本文将对瑞士金融市场的监管进行考察，分为两个部分。第一部分将重点介绍瑞士金融市场的现行监管，并将审查不同监管机构的组织、任务、资金和独立性。这一制度监督体系的弱点将被提出。第二部分将讨论一个综合监管机构的问题。这将分三步完成。首先，考察国外金融市场综合监管的主要经验；然后介绍瑞士相关专家委员会的工作；最后，将阐述建立真正监督机构的新步骤。
瑞士金融市场的现行监管
金融市场监管旨在通过确保稳定的金融中心、保持信心和声誉以及保护储户和投资者，以符合瑞士经济的总体利益。目前，瑞士的金融市场监管是以制度模式为基础的。换言之，监管和规则是针对每种机构的，因此被组织成以下不同的机构：瑞士联邦银行委员会（SFBC）、联邦私人保险局（FOPI）、洗钱控制局（MLCA）和瑞士联邦博彩局（SFGB）。但是，应当证明，该制度在机构监督、非管制金融服务提供者、现有监督机构的独立性和制裁制度方面效率相当低。
监管机构
在本节中，将审查上述不同组织的任务、监管、融资和独立程度。
瑞士联邦银行委员会
SFBC是联邦的标准监督机构。在行政层面，它被纳入瑞士联邦财政部。但是，它不是中央政府的一部分。其组织机构在1997年11月20日的SFBC法中有规定。委员会由7至9名成员组成，这些成员由联邦理事会根据旨在确保其独立性的标准任命。常任秘书负责编写案件、提出建议和执行委员会的决定。在某些情况下，秘书也可能做出一些小决定。
自1934年以来，银监会一直负责监管银行业。随着时间的推移，它的活动已经扩展到金融部门更广泛的领域。目前，负责对银行、投资基金、抵押债券业务、证券交易所和证券交易商的监管，并负责披露持股情况和公开收购要约。该委员会旨在保护债权人和投资者，并保证证券的功能。委员会通过收取年度监督费为其活动提供资金，该费用根据上一年发生的费用（关于税收和薪酬的条例）向受其监督的人和机构收取。因此，委员会的资金独立于联邦的财政预算（根据支付费用的原则）。
监督是基于一个“双重”系统。私人授权审计事务所监督审慎规则和监督的其他方面（如防止洗钱的措施、银行内部组织和尊重授权的法律条件）。然后，委员会根据这些审计事务所制定的详细报告，核实受监管机构是否遵守规定。
然而，这个系统有时会受到质疑。一方面，进行审计的私营公司是由接受监督的机构雇用的。因此，它们可能会受到压力。另一方面，它们与其他审计公司竞争，因此被推动实现最低成本，这可能意味着最低控制。举例说明审计活动控制的薄弱环节，包括修订《Banque Cantonale Vaudoise》和《环球银行》。
为了改进其双层系统，SFBC决定采用新措施。其中包括创建一个单位，其任务是控制审计公司的分析程序，并从长远来看，制定对所有审校人员施加的基准。
就惩罚措施而言，SFBC的制裁工具具有预防性。尽管SFBC可以吊销机构的许可证或将个人从公司除名，但其可支配的措施仍然有限。
联邦私人保险局
FOPI有100多年的历史，组织由大约60人组成。它分为四个可以直接向管理层汇报的自治团队。直到2003年7月1日，该组织一直隶属于瑞士联邦司法和警察局（FDJP）。它随后被附属于联邦财政部（FDF）。它仍然是瑞士中央联邦政府的完整的一部分。
FOPI监督以下领域的私人保险设施活动：人寿和健康保险、事故保险、损害保险和再保险。养老保险、幸存者保险、瑞士国家事故保险和瑞士军事保险等保险不受该组织监管。FOPI也致力于私人保险领域的立法和国际协议的发展。保险公司完全承担与其监管相关的成本。这是通过征收年度税来实现的（根据《保险监督费用报酬认定条例》）。
洗钱管制局
MLCA是联邦财政管理局（联邦财政部）的一个部门。监管机构分为四个部分：自律组织（SROs）部分、直接隶属于控制机构的金融中介机构、审计部分和市场监督部分。其管理层由一名董事（由联邦委员会提名）、其替代者和部门经理组成。
由于自律组织的识别和监督是其任务的一部分，因此，MLCA必须确保负责控制活动的人员和修订机构完全独立于管理层和其监督的金融中介机构。
MLCA监控不受特定法律法规约束的金融中介机构，即活跃于非银行业的服务提供商（独立的费用由联邦总预算承担，因为它是联邦财政管理局的一部分。它还为其服务和决策征收报酬。因此，当局的活动仅根据成本补偿原则提供部分资金。
瑞士联邦博彩局
SFGB是一个仅在行政层面上附属于联邦司法和警察部门的控制机构。所以它不是中央联邦政府的一部分。董事会由七名通过瑞士联邦委员会选出的、必须独立于博彩俱乐部的成员组成。董事会还聘请了一名负责准备事务、提出建议和执行决定的秘书，。
博彩局确保游戏俱乐部的技术和组织运作，并确保尊重游戏俱乐部的法案。博彩局从相当大程度上的独立性中受益，因为它只在行政层面与自由民主党联系在一起。表1总结了不同的监测机构。
表１瑞士金融市场监管机构
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管理局 |
接受监督的机构 |
独立性 |
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瑞士联邦银行委员会 |
银行、投资基金 |
保证独立性的标准： |
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抵押债券业务、证券交易所和证券交易商、 |
1.从行政的角度看，只附属于联邦财政部。 |
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披露持股情况和公开收购出价 |
不接受公共机构的命令 |
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2.联邦委员会根据确保潜在问题独立来源的标准雇佣的成员 |
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3.将任务委托给受监督机构雇用的外部修订机构 |
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联邦私人保险局 |
三个领域的私人保险设施： |
取决于当局： |
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人寿保险、意外伤害保险和损害再保险 |
隶属于联邦财政部并纳入联邦政府 |
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洗钱管制局 |
活跃于非银行业 |
取决于当局： |
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且不受任何特定法律法规约束的金融中介机构 |
1.联邦财政管理局 |
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2.潜在问题来源：向SRO委派任务 |
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瑞士联邦博彩局 |
游戏俱乐部 |
保证独立性的标准： |
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1.在联邦司法和警察局内部进行行政整合 |
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2.联邦委员会根据确保 |
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潜在问题独立来源的标准雇佣的成员 |
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3.游戏俱乐部雇佣的外部修订社团 |
系统方面不足
正如艾布拉姆斯和泰勒所说，“保持和提高监管能力和监管有效性应是任何拟议监管改革的首要目标。因此，监管能力的发展应优先于监管结构的问题，后者只是一个基本问题，在某种程度上它可以帮助实现这一总体目标。总的来说，如果任何监管结构要有合理的成功可能性，就必须满足许多一般的先决条件。”主要的先决条件是独立性、充足的资源、有效的执行力、监管的全面性和成本效益监管。目前，瑞士金融市场监管体系在几个方面还不够完善。事实上，就上述先决条件而言，在制度监督、非管制金融服务提供者、现有监督机构的独立性和处罚/制裁制度方面存在缺陷。
机构监督
就机构监督而言，如上所述，每个部门都有自己的监督机构。相同的操作由不同的机构进行管理，这取决于提供这些操作的机构类型。例如，银行由SFBC监管，私人保险公司由FOPI监管，博彩俱乐部由SFGB监管，非监管服务提供商由MLCA监管。养老基金受《瑞士职业福利法》的约束，其中很大一部分由州政府监管。普通的职业福利机构由FOPI或SFBC监管，这取决于他们是人寿保险公司还是银行。就资产管理而言，如前所述，这些服务的监管取决于服务提供商的类型，例如，银行的SFBC或保险公司的FOPI，但在服务提供商是独立资产管理人的情况下，存在监管漏洞。例如，在人寿保险服务方面，如果服务提供商是银行，这些活动将由SFBC监督；如果服务提供商是保险公司，则由FOPI监督。
这种制度的缺点包括：根据在竞争激烈的市场中造成竞争扭曲的活动分支的监管差异；此外，部门监管机构可能更容易被其监管的部门“捕获”。
非监管金融服务提供商
一些活跃于非银行业的服务提供商不受任何特定的监管，也不受监管（MLCA除外）。其中包括独立资产经理、外汇交易商和介绍经纪人。监管必须考虑到机构的特殊性。然而，竞争中立原则要求，提供相同服务并产生相同风险的公司应遵守一套相同的规则——相同的业务、相同的风险、相同的规则。例如，当银行的独立资产管理人活跃于资产管理业务时，前者受到监管，而后者不受相同活动的监管。
现有监督机构的独立性
监管机构不应受到政治和/或经济权力的影响。目前，瑞士的权力机构整合在中央联邦政府内部，或附属于行政层面的联邦部门。由于任务的复杂性，更大的自主性和财务独立性是必须的。
制裁
在2003年4月的制裁报告中，SFBC宣布目前正在使用的工具不足。实际上，委员会不能施行财政性行政处罚。它的制裁仅仅是为了恢复市场秩序。例如，SFBC可以撤销一个机构的许可证，撤销个人的权威地位，并发布官方谴责。但是，如果撤职是一项不成比例的措施，或者董事不能被撤职，这可能会很困难。此外，这种制度还不足以确保有效的监督。为解决这一问题，报告建议将金融制裁纳入新的金融市场监管法。这些应适用于自然人和法人实体，个人可达到500万瑞士法郎，金融机构可达到5000万瑞士法郎。新法律规定的综合监察机关也可以通过行政裁决中止业务活动。
齐默里委员会在其第二份报告（本文稍后将介绍）中分析了目前不同监管机构采用的各种处罚制度。研究发现，制裁制度并不十分统一，这可能是在不同时间点采用不同法律的结果。此外，制裁通常被认为过于软弱。
瑞士金融市场综合监管
各种各样的论据已经被提出来支持综合金融市场监管。最有力的论据是基于效率的提高，根据金融集团的崛起来修订监管范围的必要性，以及鉴于不同类别金融机构之间的差异模糊，确保竞争中立性的必要性。
反对综合性金融市场监管的论点也已提出，例如，这种观点认为，整合将导致监管机构目标不明确，范围经济将难以实现，而规模不经济将发生，并将在整个金融服务部门扩大道德风险担忧。
针对上述瑞士监管结构的不同弱点，建立新的金融市场监管体系可以消除其中的一些缺陷。我们必须承认，没有必要建立一个综合的监督制度，以消除某些已查明的弱点，例如独立性或制裁制度。然而，在非综合监管框架（对金融集团的有效监管、竞争中立性、监管效率）内，很难消除Zuffrey报告所确定的瑞士监管结构的重大缺陷。
考虑到赞成或反对实施综合监管条例的争论，有意思的是，首先考虑到其他国家的情况，这些国家的综合监管模式已经证明是成功的。其次，我们将揭露瑞士为修改现行制度而进行的不同工作。最后，这些工作的结果将用于概述目前为在瑞士建立或不建立一个完全整合的金融市场监管而考虑的下一步。
国外金融市场综合监管
其
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