在地方当局开发平衡记分卡：比较经验
关键词：地方政府，平衡计分卡，绩效评估
摘要：公共部门组织，例如地方当局，日益受到压力，不仅要提高其业绩，而且要能够通过有效的业绩衡量来证明这种改进。 越来越多的人正在转向平衡计分卡，作为应对这种压力和挑战的一种方式。 本文考察了记分卡对地方当局的吸引力，并利用作者与一些当局和其他公共部门组织的经验来检查采用记分卡方法的挑战和困难。
地方当局的压力：
世界各地的公共部门组织面临越来越大的压力，需要实现现代化，提高整体绩效和服务提供，并加强对利益相关者的问责（Hood，1995; Guthrie和English，1997）。在英国，他在过去二十年中，来自中央政府和社区的地方政府对成本降低，服务改进，优质服务和竞争以及问责制的压力越来越大。最新的是英国政府的“最佳价值”倡议（Wisniewski和Stewart，2001）。作为其更广泛的公共部门现代化和改革议程的一部分，政府于1997年推出了其最佳价值主动行动，由此地方议会不仅要证明他们在哪里提供高效有效的物有所值的服务， 也满足当地社区，公民和客户的需求。这现在已经产生了对地方当局持续改进绩效的法定义务。在苏格兰，围绕一些关键要素制定了最佳价值框架，公共部门机构预期将通过一项商定的改进计划（Wisniewski和Stewart，2001）制定或开发。这些包括健全的治理; 开发客户/公民焦点; 提供良好的战略，业务和财务管理; 稳健和严格的性能测量和监测; 实现持续性能的提高。明确地将充分的绩效衡量视为民主问责制，物有所值，最有价值的先决条件。 在冰岛，虽然没有什么可与英国最佳价值倡议直接相比的，但是更好的服务的压力部分是关于地方当局应提供哪些服务的规定，但对于如何管理服务没有具体要求， 也没有必要证明他们正在高效和有效地做到这一点。然而，在冰岛，地方当局表现出的压力也在增加。 压力来自纳税人，利益集团，地方和国家一级的政治家，政府本身以及竞争和业绩衡量增加的社会的总趋势。 地方当局之间的业绩比较在过去几年中也有所增加。
平衡记分卡的吸引力：
显然，在英国公共部门的背景下，计分卡似乎为地方当局提供了很大的潜力，既有助于提高绩效，也有助于改进业绩计量。Kaplan和Norton将记分卡声明为一个战略绩效管理系统，而不是简单的绩效测量系统（Kaplan和Norton，1992，1993，1996a，b）。原则上，记分卡提供了一种协调的方法，以确保权威机构所宣布的战略优先事项和目标与企业，服务和业务计划明显相关，而这又与寻求持续绩效改进相联系。保持这种性能管理系统的“粘合剂”是所需的性能信息。
正如卡普兰（Kaplan，2001）指出，记分卡为公共部门组织提供：弥合模糊的任务和战略目标陈述与业务活动和措施之间的差距的手段; 以及将重点从个别倡议和方案转移到这些倡议打算实现的成果的手段。原则上，记分卡还将使英国地方当局能够解决关于最佳价值的许多问题。四个记分卡的观点也清楚地涉及最佳价值的关键方面，如表一所示。潜在地，在四个记分卡透视图中使用的测量可以用于满足最佳价值被传送的各种利益相关者，或者帮助权威机构识别哪些最佳价值未被传送，以及需要进一步的性能改进。
在冰岛，平衡记分卡也吸引了一些地方当局的注意。这些包括雷克雅未克，这是迄今为止最大的自治市，拥有11万多人（冰岛人口的40％）和其他更小的城市。雷克雅未克自2000年以来一直致力于实施平衡记分卡，并被视为从1996年开始的MBO（目标管理）举措的合乎逻辑的延伸。目的显然是提高所提供服务的效率和效力。 对于所有的城市，记分卡的吸引力一直是相信，它可以有助于寻求更好的绩效管理。
使用平衡记分卡的问题：
平衡计分卡专门用于解决私营部门绩效评估中的一些缺陷（Kaplan和Norton，1992），记分卡设计清楚地反映了私营部门的偏见。 如果要在公共部门有效地使用平衡计分卡，那么还有一些关键问题需要解决，但正如Johnsen（2001）所说：“公共管理环境迄今为止在使用BSC方面一直缺乏学术关注。
记分卡的目的：
在私营部门，记分卡被视为改进绩效管理的一种机制 - 组织如何管理自身以实现其战略目标。对于公共部门组织，不仅有效的绩效管理很重要，而且外部绩效报告也很重要。 可以说，对外部利益相关者的责任问题对公共部门组织比对私营部门的问题更为重要。历史上，公共部门组织通过报告经常由中央政府强加的定义的绩效指标（PI）来解决问题。一些人认为记分卡为选择这些绩效指标提供了一个组织框架，并作为外部绩效报告和问责制的基础以及各组织的绩效比较。在英国的例子包括警察绩效评估框架（家庭办公室，2004年）和国家卫生服务（NHS）（苏格兰执行，2004年）的绩效评估框架。在这两种情况下，已创建了许多性能“域”（透视），然后使用特定PI填充。 受影响的组织需要根据这些记分卡每年报告其绩效，并且中央政府在所有组织上公布比较绩效。然而，尚不清楚这种“记分卡”是否以及如何促进更有效的绩效管理。
企业与服务计分卡：
再次，在私营部门中，计分卡被视为与管理整个组织的性能相关，然后用于子单元以确保子单元性能与公司目标一致。 虽然这种方法已在一些公共部门组织中使用，但是记分卡也已经在子单元级别被独立采用，例如单个部门或服务。可以确定的是，跨越组织开发和使用记分卡，例如包括多种 的复杂服务将比私营公司困难得多。
四个“传统”记分卡观点的相关性：
卡普兰和诺顿提出的记分卡的四个视角是为私营部门组织设计的，并试图鼓励这些组织扩大他们的绩效衡量思维，而不仅仅是财政措施。在公共部门，总是有一种趋势，即确保绩效措施不仅仅注重成本，而且还要努力审查效率和效力。私营部门公司的观点中还存在隐含的逻辑层次结构，其中最终目标仍然是金融。学习和成长是重要的，因为它允许公司改进其流程。改进的流程，反过来，是很重要的，因为它们允许公司为其客户做得更好，从而改善财务绩效。显然，这种隐含的层次结构与公共部门组织无关。在这里，客户的视角至少是最终目标之一。在实现资金效益方面，财政仍然可以被看作是一个可比较的联合目标。然而，也有人认为，金融可以被看作是一个推动者，而不是一个目标。这些替代等级也对用于构建记分卡的战略地图的构造有影响。
记分卡透视图的标签：
记分卡透视“标签”在多大程度上与地方当局相关？ 对于可能面临多个“客户”或服务用户以及诸如社区，纳税人，中央政府，检查和审计机构等各种利益相关者的地方当局而言，“客户”标签可能是困难的。当地公民可能目前没有在当地学校上学的孩子，但是仍然可能对父母和孩子提供什么服务有期望。 在私营部门，客户通常可以选择在哪里购买服务，但通常客户在公共部门中几乎没有选择。 客户满意度措施在私营部门比在公共部门提供更多相关信息。 “学习和增长”的观点也可能需要在公共部门重新标注。 虽然增长和不断增长的市场份额可能是私营部门的合乎逻辑的战略目标，但至少对某些公共部门组织来说，减少活动和规模可能更合适。 同样，“过程”不是地方当局通常使用的术语。
测量的困难：
测量无形资产存在实际的实际困难，例如服务质量，社会包容性，生活质量，这是当局的典型高级战略目标。 即使在可以测量这些测量值的情况下，这些测量的数值的任何真实变化可能需要许多年，这使得对记分卡的性能管理目的的有用性提出质疑。在“客户”接收的服务可能是由若干组织提供的服务的聚合的情况下，也存在测量困难。 私营部门的记分卡不可避免地集中于一个组织的目标和战略。 公共部门越来越期望“联合工作”，有些机构（有时包括私营部门）期望协调计划和行动，以实现共同的目标。 改善道路安全可能是一个值得称道的战略目标，但它需要来自地方当局（负责道路维护和改善），地方警察（负责交通执法和公众教育），地方卫生服务 （负责提供事故和紧急护理）。 如果最终社区的道路安全得到改善，那么他们谁的绩效正在被衡量？
学习要点和讨论摘要：
一些关键的学习要点源于作者参与设计和实施一些公共部门组织的记分卡：
（1）该过程与产品一样重要。 在几个苏格兰当局，服务规划通常被视为一种锻炼，强加于从企业中心的服务。 服务通过了制定年度服务计划的动议，但这不是最好价值下所需的绩效的驱动力。 服务管理团队很快发现，将记分卡放在一起的过程有时与终端产品一样有用。 大多数服务还将计分卡流程视为将服务目标和优先级的所有权扩展到服务中下一层管理的一种方式，通过尽可能多的管理人员参与到不变的讨论中，并产生真正的目标共识 ，优先事项和措施。 即使在服务中的不可避免的愤世嫉俗，也很难不参加真正和公开的辩论，开始发生什么服务可以为他们的社区切实提供。
在雷克雅未克，几个人评论说，关于战略地图的工作产生了许多根本问题，以前从未有过的讨论的有价值的讨论。 在某些情况下，这不仅意味着人们正在讨论的，而且还有一些没有参与这些讨论的人参加了讨论。 可以说，战略地图作为讨论媒介（促进有效的讨论）。
（2）战略映射是成功实施平衡计分卡的一个基本要素。 服务管理者通常在服务计划中看不到真正的价值，往往包括服务打算在规划期间采取的举措列表以及相当任意的一组绩效测量。 这些倡议之间的联系很少透明，管理人员偶尔不知道相对优先事项。 毫无例外，管理者认为战略地图是一种非常有用的方式来建立一个需要到位的关键战略的图片和这些战略之间的联系，以至于一些服务，对于需要一个记分卡非常怀疑 使用战略地图作为其规划过程的核心要素。大多数服务还将战略映射视为通过在战略地图讨论中让尽可能多的管理者参与，将服务目标和优先级的所有权扩展到服务中的下一层管理的方式。 然而，制定一个全面和现实的战略地图的困难经常被低估。 在该过程开始时，通常不赞赏地图同意所花费的时间和精力。 同样，地图偶尔也暴露了现有战略目标的“不足”，这些战略目标倾向于以活动为基础，而不是以结果为重点。 这一进程得到了外部顾问的参与，这些顾问的经验是公共部门战略地图，并且他们也可以作为对管理团队思考的独立挑战。
在雷克雅未克，2001年和2002年的一些初步服务记分卡的质量相对较低，是一组测量，虽然是重要和相关的，但与其战略无关。当他们中的一些在2003年和2004年制定了战略地图时，现有记分卡的缺陷展开。 一些服务现在已经根据战略地图开发了一个修订的记分卡，但是还没有一个完成这项工作。 雷克雅未克的经验证明，很难制定战略地图，并希望有经验的人领导这项工作。
（3）虽然四个传统观点是足够的，但他们经常需要重新标记以具有相关性。 在一个苏格兰地方当局的情况下，试点记分卡工作显示需要重新聚焦的观点，以获得管理和工作人员接受。 这些被重新标记为：
影响——关注服务正试图为其社区及其客户或服务用户带来的影响。
服务管理——侧重于对有效服务提供至关重要的关键活动或流程的管理。
资源管理——关注资源如何使用或获得。 这些资源可能是金融，人力，设备或其他实物资产。
改进——侧重于旨在提供服务改进的行动或倡议。 这些改进可能涉及工作人员的培训和发展，对新技术的投资，进行服务审查，以寻找改进服务的方法。
在雷克雅未克，早就决定使用四个角度：服务，财政，进程和人力资源。 从财务角度来看，一直存在问题。 在一些服务中，人们认为最好的解决方案是将财务视角放在服务视角旁边的记分卡顶部。 另一个解决方案是将财务视角（可能部分）视为资源，如在Renfrewshire中所做的那样。 一种可能性是制定战略地图，而没有任何初步考虑的观点。 这是为雷克雅未克的学前服务做的，然后后来增加了观点。
（4）平衡计分卡流程对于需要时间和资源的理事会来说是很困难的，在当前情况下很难找到这种流程，当选代表更愿意看到分配给前线服务提供而不是“后台”活动的资源。 在每一种情况下，服务所花费的时间和精力几乎总是被低估了。 从表面上看，一个完整的记分卡和战略地图看起来容易做，但在实践中，服务发现过程耗时，因为它揭示了知识的差距（我们的客户真正想要什么？），在系统和性能（我们真的不知道我们在一些活动/地区做什么）。 这些都需要时间和精力。
（5）需要高级管理层对这一进程作出坚定的承诺，同时对将要开发和使用记分卡的工作人员有明显和直接的好处。 在一些地方当局，从一开始就认识到，必须有一个共同的决心，得到服务采取这种方法，但同时，服务和他们的工作人员必须很快看到，有真正的和实际的好处 从采用该方法。 否则，这将被视为另一个公司倡议，将被执行半心半意。 在少数情况下，很明显，记分卡被看作是“必须做的事情”，没有真正理解为什么。 不可避免地，这些当局的服务通过了这些动议，并产生了一个没有相关性或真正目的的记分卡。
在雷克雅未克，该举措从一开始就得到了顶层的良好支持，这对该市的绩效管理的发展做出了很大贡献。
（6）考虑到不同委员会服务的复杂性，在委员会的不同部分“加入”记分卡有相当大的困难，但使用战略地图可以使这更容易。 在雷克雅未克，试图“加入”（或者更标准化）记分卡的尝试没有成功。 最初，所有服务都需要使用一些常用测量，但可以自由添加自己的测量。 这并没有导致开发好的记分卡，现在不是这样。 现在，“加入”基本上是通过个体服务必须遵守的整个城市的战略地图完成的。 一些服务或多或少复制战略地图，而没有对服务的情况作出大量调整，其中一些战略地图是业余的。 其他人从头开发了他们的战略地图，使用一般的战略地图作为背景材料，然后以某种方式解释服务战略地图如何符合一般战略地图。
在一些英国当局，联合起来处于非常早期的发展阶
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