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新农村建设背景下农村公共服务供给机制重塑研究
鲁 梅
(楚雄医药高等专科学校思想政治课教学研究室，云南楚雄675005)
摘要 在新农村建设背景下，论述了农村公共服务供给机制重塑的必要性，其有利于提升政府公共服务能力，满足广大农民需求; 有利于构建农村多元化公共服务体系，提高农村公共服务供给效率; 有利于实现城乡公共服务均等化，统筹城乡发展。分析了我国农村公共服务供给中存在的问题: 农村公共服务需求量庞大，政府财政支出不足; 社会组织发育不健全，公共服务能力薄弱; 城乡差异较大，公共服务供给非均等化; 农村公共公共服务体系单一，功能不够完善; 农村公共服务市场化程度较低，效率有待提升。针对这些问题，提出了农村公共服务供给机制重塑的策略: 加大政府投入力度，扩大公共服务的覆盖面; 积极支持社会组织成长发育，提升其公共服务能力; 打破二元体制，实现城乡公共服务的均等化; 健全农村多元化公共服务体系，完善其公共服务功能; 推进农村公共服务市场化进程，提高公共服务供给效率。
关键词 新农村建设; 农村公共服务; 供给机制; 重塑
建立和健全科学合理的农村公共服务供给机制是新农村建设的题中之意，也是促进城乡公共服务均等化、为农村社会、经济和文化的发展与繁荣提供良好的环境，从而实现统筹城乡发展的必然选择。因此，如何重塑农村公共服务供给机制，提高政府公共服务能力、建立农村多元公共服务供给体系、提高农村公共服务的效率和效益，成为当前政府开展农村公共服务工作的重点和难点，也是学者们努力探索和研究的热点问题。在此背景下，笔者通过对我国农村公共服务供给中存在的问题进行系统的分析，立足我国农村实际，创新性地提出了具有针对性、系统性和可操作性的农村公共服务供给机制重塑的策略以期为政府、企业、社会组织等多元主体开展农村公共服务工作提供参考。
1 农村公共服务供给机制重塑的必要性
1．1 有利于提升政府公共服务能力，满足广大农民需求 通过农村公共服务供给机制的重塑，强化政府部门对农村公共服务实际需求的预测、分析和评估能力，准确把握当前农民最紧需的公共服务需求，充分利用人力、物力和财力，统筹安排，将有限的资源和服务合理分配，实现公共服务效益的最大化; 同时农村公共服务供给机制的重塑将改变政府传统的公共服务供给方式和方法，取消行政命令的单一方式，而是采取沟通、协商、民主的方式为农民提供最优质的公共服务，不仅仅体现在公共服务本身，还体现在公共服务的过程中，做到服务到位，群众满意，并通过加大政府财政支持力度等措施，最大限度地满足农村最广大人民群众的公共服务需求。
1．2 有利于多元参与，提高农村公共服务供给效率 农村公共服务供给机制重塑就是要合理的界定政府、企业、社会组织的角色，明确各自在农村公共服务供给中的职责，根据各自的特点，充分发挥政府部门的主导优势、市场灵活高效的优势、社会组织分布广泛的优势，协力合作，以协商民主的方式共同为农村提供公共服务，通过政府部门制定农村公共服务政策和方针，提供财政支持，鼓励企业参与、社会组织辅助，以购买公共服务和财政补贴等形式，形成多元化的农村公共服务供给体系，提高农村公共服务的效率。
1．3 有利于实现城乡公共服务均等化，统筹城乡发展 影响城乡协调发展的一个重要因素就是城乡二元体制多导致的公共服务的非均等化，使得农村的基础设施建设落后于城市，配套公共服务不健全，制约着农村社会、经济和文化的发展。农村公共服务供给机制的重塑为打破城乡二元体制带来新的契机，它有利于改变政府财政支出结构，实现公共支出向农村公共服务的倾斜，从而实现城乡公共服务的公平化、均等化，促进农村地区基础设施建设，以及配套公共服务体系的完善，为农村社会、经济和文化发展提供良好的环境，实现城乡统筹发展。
2 农村公共服务供给存在的问题
2．1 农村公共服务需求量庞大，政府财政支出不足 我国农村人口数量众多，而且受地理、经济等方面的制约，农村基础设施建设不完善，影响到农村基本公共服务的供给，加之政府投入力度不足，农村公共服务的实际需求与政府有效供给之间缺口较大［1］。国家财政部统计数据显示，2003 ～ 2009年我国中央财政支持“三农”投入支出在不断增加，但是由于我国农村地区基础差、底子薄，随着社会进步和经济发展，人们的物质文化需求日益增大，二者没有实现同步增长，2009年全国财政支出76 299．93 亿元，而中央财政支持“三农”投入支出仅为 7 253．1 亿元，不到全国财政支出的 10% ( 图 1) ，这对我国地域广阔、人口数目庞大的农村来说，财政支出规模是不足以满足农民对公共服务实际需求的，凸现了农村公共服务的供需矛盾。
注: 数据来源于国家财政部网站。
图 1 2003 ～ 2009 年中央财政支持“三农”投入情况
2．2 社会组织发育不健全，公共服务能力薄弱 完善的社会组织体系在政府提供农村公共服务中起重要的辅助作用，由于社会组织所代表的是部分特定群体的利益，具有较好的群众基础，能够充分发挥其组织动员功能，灵活高效的提供公共服务。但是，目前我国农村地区社会组织发育不健全，国家民政部全国民政事业统计数据显示，2007 ～ 2011 年社会组织数量在不断增加，但到 2011 年社会团体只有24．6 万个，民办非企业单位 19．9 万个，基金会仅有2243 个(表 1) 。与农村人口相比，组织数量仍然相对较少，其覆盖面不够，服务人群有限，且在这些社会组织当中，公共服务项目结构不尽合理，导致了有些农村公共服务缺失，同时由于社会组织发育较晚，进展缓慢，其为农村提供公共服务的能力较弱［2］，不足以充分、有效地承担政府部门农村公共服务供给“辅助者”的角色功能。
表 1 2007 ～ 2011 年一季度社会组织数量
2．3 城乡差异较大，公共服务供给非均等化 长期存在的城乡二元体制不仅造成我国农村地区在经济、文化上与城市的差距，在公共服务的供给方面也与城市地区相去甚远。根据国家民政部全国民政事业统计数据，2007 ～ 2011 年一季度城市、农村最低生活保障支出都在不断增加( 表 2) ，但是我国农村最低生活保障支出与城市相比仍然有较大差距，2011年一季度城市最低生活保障支出为152．6 亿元，农村为144．8亿元，二者相差 7．4 亿元，但是我国农村人口要比城市人口多，尤其是农村贫困人口数量远超过城市地区，这充分体现了我国公共服务的城乡差异，即城乡公共服务的非均等化发展，不利于长远意义上的城乡统筹发展。
表 2 2007 ～ 2011 年一季度城镇、农村最低生活保障支出
2．4 农村公共公共服务体系单一，功能不够完善 合理的农村公共服务体系应该是建立在协商、合作基础上的涉及多元参与主体的有机体。但是目前我国农村公共服务供给主要依靠政府部门，政府决策、政府执行、政府监督，这有利于加强政府的主导地位; 但是正是由于政府部门没有明确自身角色定位，没有科学的界定自己的职能，而导致了大事、小事一身包揽，行政干预过多，使得企业、社会组织、志愿者团体、公民个体等其他农村公共服务主体发展空间被挤压，功能发育缓慢或退化; 同时由于政府人力、物力、财力有限，难于承担所有的公共服务项目，不能同时满足广大农村群众的公共服务需求［3］。能力的有限性和单一化的农村公共服务主体地位也使得政府部门功能发育不健全，不能满足农村群众多样化、高品质的公共服务需求，从而导致农村公共服务的缺位、错位和不到位。
2．5 农村公共服务市场化程度较低，效率有待提升 虽然纯粹的公共服务具有排他性和非竞争性的特点，只有政府作为公共服务的主体才能有效的克服市场失灵现象，但是这并不排斥市场在农村公共服务供给中的作用。目前我国农村公共服务供给中存在的一个突出问题就是市场化程度太低，没有发挥市场作为资源配置手段所具有的灵活、高效的优势作用，从而导致在农村公共服务供给中一定程度的“政府失灵”现象，即政府能力和资源的不足而引起的农村公共服务供给不足和低效率现象［4］。表现为: 在农村纯公共产品供给上形式单一，没有与市场合作，不能灵活运用市场生产、政府购买服务的方式; 在农村准公共产品供给上市场准入门槛较高，缺乏政策和财政扶持，从而导致了市场在农村公共服务供给中的功能难以有效发挥，影响了农村公共服务供给的效率和效益。
3 农村公共服务供给机制重塑的策略
3．1 加大政府投入力度，扩大公共服务的覆盖面 为满足广大农民的公共服务需求，首先在于政府扩大其农村公共服务财政支出力度。一是加大对农业生产基础设施建设的投入力度，通过政府财政倾斜制度，加大对农田水利、灌溉设备、蓄水池等有利于保证正常农业生产的设施和设备投入力度，力求改善农业生产基础设施不健全的现状，减少农业生产风险，提高农业生产效益; 二是加大对农村面貌改善的投入力度通过政府投资、政府补贴、政府招标等形式，不断完善农村的水、电、交通等基础设施，改善农村卫生环境，合理规划村落布局等，为农村群众提供一个良好的生活和生产空间; 三是要加大对农民社会保障的投入力度，不断完善农民养老保险、医疗保险、最低生活保障和农村社会优抚等社会保障服务，切实解决农村看病难、养老难等社会问题，保证农民基本的生活水平。通过以上措施，不断解决农村公共服务实际需求与政府有效供给之间的矛盾，扩大农村公共服务的覆盖面，真正做到社会发展成果惠及农村广大人民群众。
3．2 积极支持社会组织成长发育，提升其公共服务能力 社会组织作为政府部门农村公共服务供给辅助者的角色，对满足农民多样化、品质化的公共服务需求有重要的作用。政府部门应加大对社会组织的扶持力度，以促进社会组织的成长发育，在农村公共服务供给中承担更多职能。首先，政府部门应制定完善的政策，对社会组织的性质、功能、权利、义务等方面进行详细的规定，为社会组织的健康成长提供良好的政策环境，使其规范化、目标化、高效化发展; 其次，政府部门应加大对社会组织的引导和支持力度，对社会组织发展中所遇到的各种困难要予以鼓励和帮助，引导其按照正确的方向和组织目标前进，并提供必要的资源支持，保证社会组织不断发展; 最后，建立和健全社会组织的管理机制，保证社会组织运行规范、有序，功能得到有效发挥，提高社会组织辅助提供农村公共服务的能力和水平。
3．3 打破二元体制，实现城乡公共服务的均等化 为实现公共服务供给的均等化，必须要打破长期存在的城乡二元体制的制约。首先，应保证政府的财政支出的公平性，适当考虑公共财政支出向农村倾斜，根据实际需求分配公共服务资源，而非按照城乡进行分配，打破城乡二元格局，实现公共服务的统筹安排和最优化供给，促进城乡公共服务供给的均等化; 其次，政府部门要深入调研，把握农村群众公共服务的实际需求量，了解其最急需的公共服务项目，将有限的资金和公共产品合理配置，满足农村群众最基本的公共服务水平，逐渐缩小与城市地区间的差异; 再次，应对农村公共服务实施持续、有效的财政补贴、专项拨款、税收返还等，鼓励地方政府积极开展农村公共服务事业，加大农村公共服务投入所占财政支出的比重，同时，实施城市带动农村战略规划，利用城市先发展起来的优势和资源条件来反哺农村，提高农村公共服务水平，逐步实现城乡公共服务均等化发展。
3．4 健全农村多元化公共服务体系，完善其公共服务功能 农村公共服务需求量大，且具有差异化、品质化的特点，单纯依靠政府来提供，很难满足广大农民群众公共服务实际需求，建立和健全农村多元化的公共服务供给体系是基于政府和公民视角的理性选择。首先，政府应鼓励和支持社会组织、慈善组织、志愿者团体、公民个人等多方参与农村公共服务的供给，解决政府财政紧张的局面，补充政府农村公共服务的不足; 其次，应通过法律、法规的形式明确政府与其他公共服务供给主体之间的角色定位与权责关系，以便各方明确自身功能，协商合作，通力提供农村公共服务，确保农村公共服务工作部缺位、不错位、不越位; 再次，应建立一体化的农村公共服务机制，使得农村多元化的公共服务体系运行合理、有序，通过政府决策、引导，各方配合，针对农民各种实际需求，在农村公共服务供给实践中不断完善和提升各自的服务功能，为农村居民提供更多、更优质的公共服务。
3．5 推进农村公共服务市场化进程，提高公共服务供给效率 政府部门应尽快转变思维和农村共共服务供给的方式与方法，跳出政府是农村公共服务供给唯一主体的传统观念，加快农村公共服务市场化进程。首先，政府决策者应该树立市场意识，转变对市场的排斥观念，将市场作用看作政府部门在农村公共服务供给中有力的补充和完善，从而在制定农村公共服务决策、开展农村公共服务工作时，能充分考虑市场的因素; 其次，政府部门应改善农村公共服务供给方式和方法，改变传统的行政命令的单一化方式，通过政府招标、购买的形式，鼓励企业生产和提供农村公共产品和公共服务，提高公共服务的效率和效益; 最后，政府应明确市场监管职能，力促农村公共服务供给形成良性市场竞争氛围，并对其进行科学而严格的监管，防止农村公共服务供给的市场垄断，保障农村群众的切实利益，同时，对合法盈利的企业进行财政补贴、物质和精神奖励，激励其为农村提供全面、优质的公共服务，从而形成政府、企业、农民共同获益的多赢局面。
参考文献
［1］杨国辉．论农村公共服务供给市场化［J］．安徽农业科学，20
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