环境影响评价 ——解决复发性问题的实用办法外文翻译资料

 2022-08-14 15:57:02

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环境影响评价

——解决复发性问题的实用办法

大卫 P.劳伦斯

第2章节：传统的环境影响评价程序（节选）

2.1重点部分

在本章中，我们描述并评估了通过环境影响评价立法、法规和指南来控制和塑造环境影响评价过程的传统选择。我们也描述和评估设计和管理环评程序的常规选择。环评程序由从业员的角度处理(环评规管人员及在环评的要求和指导方针所建设的架构内负责拟备环评文件及管理环评程序的人员)。

①分析从第2.2节的问题开始，该问题是更好的环评流程管理。我们的愿望是减少发病率和反复出现的过程相关问题的严重性，通过监管指导和应用实践，解决这个问题的方法被描述和证实。

②在第2.3节中，我们描述、评估并建议对常规的规范改进和指导环评程序的方法。分析是基于四个司法管辖区(美国、加拿大、澳大利亚和欧盟)寻求指导环评过程的分析，包括筛选指导、个体活动指导并进行整合协调指导。

③在第2.4节中，我们将环评过程描述为环评文献中传统的描述。分析包括一般的过程管理，环境影响评价过程的输入，输出和链接，以及环境影响评价过程适应性。

④在第2.5节中，我们描述了主要的见解和教训分析，包括充分处理传统环评程序的可能存在的复发性问题，并提出了一份摘要清单。

2.2定义问题并确定方向

这一章的问题是双重的。首先，有一个问题是，环评文献中通常所描述的环评过程的传统特征是否充分反映了现有的选择。其次，即使对传统的环评程序指引和做法进行重大改革，是否能对第一章所述的经常性问题作出足够的回应?方向是，首先，在监管层面提出一系列可行的选择;第二，在应用层面提供一系列可用的选择;第三，评估这些选择是否能对反复出现的问题做出全面的反应。

2.2.1监管水平

法规分析的出发点是现有的环评立法、法规和指南所提供的环评过程控制和指导。重点是现有环境影响评价程序的监管指导，包括广泛的模式和可能的模式，以及良好的做法和如果重新构建和改革的情况。该分析是基于对美国、加拿大、澳大利亚和欧盟高级政府级别的公开的(主要通过互联网)环境影响评价立法、法规和指南的概述和评估。没有对环评规定进行详细的比较分析。相反，重点是帮助环评监管机构更有效地指导环评过程管理。良好的实践标准构成了分析。

在环评文献中，有一种倾向是侧重于个别环评监管制度的细节。如果环评管理者想要有效地管理这个系统，他们必须这样做。环境影响评估从业员必须这样做，如果他们要在系统内有效和有效率地运作。有许多文本试图帮助从业者理解和操作个别的环评系统。所有这些都很好，但有时需要更广阔的视角。

环境影响评估管理制度并非一成不变。改革、改进和修改是司空见惯的。有时改变的形式是对环评及有关法例进行根本的重组或取代。过去十年里，加拿大、澳大利亚和欧盟都是如此。环评监管机构在对现有制度进行管理时，必须确定如何通过修改和改进或更根本的改变来改进制度。如果基准仅仅是系统本身，那么导致更根本变化的基本问题可能永远也不会被提出。此外，个别的修改和改进如果集中起来，可能会导致改革和现有做法的低效和无效的拼凑。单个元素可以在交叉位置上操作。重要的缺陷、缺口和不一致可能(基于第一章)仍然存在。即使不更换现有系统，修理工作也应以基本原则和目标为基础，对其他地方的实际备选办法和经验加以评价，对现有系统进行有系统的评价，并制订一项以长处和改善弱点为基础的协调一致的战略。

无论其目的是取代、改革或只是微调环评的要求和程序，基准应是良好的监管做法。良好的监管实践标准来自于良好的实践示例。这四个司法管辖区的要求和程序模式提供了一种现有和可能存在的差距的感觉。

环评法例及规例应清楚列明期望(例如:目标、目的、原则、政策、优先次序)及最低要求(例如:起点、标准、准则、适用范围、角色及责任)。环境影响评估的法例及规例，应使环境影响评估的实务达到一致和可接受的水平。理想情况下，环评期望与要求之间的差距应缩小。环评指引可进一步缩小这方面的差距，方法是促进遵守，提高环评文件的质素和环评程序的效率。环评指南还具有灵活性的额外好处。它们可以随着环评技术和实践的发展而调整。它们还可以根据不同的设置和提案类型以及不同的应用程序进行调整。需要一种微妙的平衡。过于笼统的环评立法和法规将导致较低的，或至少是高度不一致的环境影响评估实践水平。环评法规和要求对环评实践的各个方面进行微观管理，可能会扼杀创新和抑制必要的适应。

2.2.2应用水平

仅仅确定EIA的监管选择是不够的。在环评规定及指引所订定的架构内，市民可自行决定是否有效及有效率地管理环评程序。此外，环境影响评估的规定和指引并没有，也不能充分传达环境影响评估从业员可能采用的许多过程管理选择。一旦环境影响评估的规定得到满足，仅仅采用在任何一份环境影响评估文件中所述的环境影响评估程序是不够的。虽然这些过程描述可能很有帮助，但仍有许多版本的环评过程。大多数环评过程描述并没有被确定为正在进行的辩论和讨论的许多贡献之一。替代过程和过程变化很少被描述、比较或批判性评估。相反，一般认为只有一个环评程序。有时，会考虑到个别工艺的变化。通常，很少有人重视这些变化。环境影响评估的执行者在设计和管理环境影响评估的过程中处于一个困难的位置，而没有一系列容易获得的过程指导选择的好处，这些选择可以被集成、组合、调整和应用以适应环境。

应用分析描述了环评文献中通常描述的环评过程的主要模式。然后，它综合和加强了环评过程的特征，特别强调确定可供环评过程管理人员使用的选择。最后，它确定了将在以后各章中处理的剩余差距和优先事项(特别提到经常出现的问题)。

许多关于环评程序如何设计和管理的观点被纳入分析。考虑了识别和构建环评过程活动和活动组成部分的各种方法。环评过程中纳入关键投入的程序，例如环评要求、公众和机构关注的事项、实质性的环境优先次序、方法和有关价值、知识和经验等都得到考虑。确定关键的环评过程产出。对如何建立与提案规划、决策制定以及相关行动和领域的联系进行了考虑。过程管理选择以表格形式合并。提出了一些超出常规环评过程描述的表格和数字。

应用分析是基于主要环评文本和主流环评期刊的概述。它侧重于对环评过程的规范性描述。第3章至第11章的分析考虑了范围更广的环评文献和相关领域的文献。重点不在于比较环评过程的描述，而在于确定和说明环评从业人员可用的传统过程管理选择的范围。综合和改善传统环评程序的描述，为评估第一章所述的复发问题是否需要进一步考虑，提供了一个基线。反复出现的问题的具体性质以及如何最好地加以处理，将在第3至11章中更详细地加以探讨。

第3章节：怎样使环境影响评价更加严格

3.1从实践中获得深刻见解

3.1.1行政解释在使环评程序更加严格的作用

对位于伦敦的一家医院主要重建项目进行了一次环境影响评价。该项目涉及拆除列出的建筑物。该项目提交了一份环境声明，但决策机构得出需要更多的信息、资料的结论，并要求一份补充的环境声明。在三个月后提交的补充声明中包括拆除列出的建筑物的理由。这份额外的工作导致的项目延误付出昂贵代价。

在这个例子中，决策机构要求对文化遗产问题进行额外的评估，尽管这些顾问基本上遵循了惯例。根据英格兰和威尔士现行的环境影响评估条例，必须考虑文化遗产。但这些条例的文本仅仅阐述州环境声明必须包含一个“有关发展可能影响环境方面的描述，包括特别是人口,动物,植物,土壤、水、空气、气候因素、物质资产,包括建筑和考古遗产,景观和上述因素之间的战略位置图。”没有对于“包括建筑和考古遗产在内的物质资产”可能含义的清晰的分析评估。它往往被解释为只是列出受影响的指定地点的数目。尤其是在伦敦这样一个历史悠久、记录广泛的城市，这样的观点太狭隘了。它没有考虑重要方面，如开放空间和被描述为城镇景观效应的城市特征。

在评估文化遗产的影响方面，最初的环境声明因而被认为是有所欠缺的。采取这一立场的决策机构有要求补充资料的法定权利。如果对文化遗产进行更严格的评估，而不是纯粹以描述性的方式来描述，也许就有可能避免这个问题。如果提供更多的一般性指导，这样的分析本来会比较容易进行。此外，更好地确定范围，特别是涉及决策机构，可能已经确定了文化遗产评估所需的严格程度。任何决策机构在解释和应用需求方面都有一定的自由裁量权。如果不能充分预测和共同商定监管要求中确定的每个问题所需分析的范围和深度，几乎不可避免地将导致需要进行补充调查，并常常可能导致项目延误。

关于这个医院项目能否进行的最后决定还没有做出。还有一些其他的、不相关的拟议开发项目。决策者已经认识到需要谨慎行事，并考虑累积和相互影响。这一最新发展强调了考虑到与其他决定和项目的相互联系的重要性。

这个故事表明，简单地满足常规解释和应用的法规要求可能是有问题的。在解释和应用法规要求时，通常有相当大的行政自由裁量权。这表明有必要与监管官员保持密切联系，以最大限度地降低在审批过程后期出现意外的可能性。更广泛地说，它指出了监管解释的动态性，特别是当此类要求定义宽泛且不精确时。解释将会进化，部分原因是环境实践落后于时代，但仍然依赖于社会和自然科学知识、方法和实践的变化状态。这并不意味着充分应用社会科学和自然科学的协议是必要的，甚至是实际的。它确实建议需要聘用具有必要的应用社会科学和自然科学技能和知识的专家，并了解在其他司法管辖区在可比情况下不断变化的要求和期望。我们不应假定，监管机构不了解其领域的技术和实践不断变化的状态，也不愿据此调整自己的解释。它还意味着，特别是在延误可能代价高昂的情况下，对这一问题采取比过去更严格的处理办法往往是一项明智的投资。越来越明显的是，今后一般有必要更加重视社会和自然科学方法和议定书，以便考虑到相互作用和累积影响的可能性，并考虑到潜在的可持续性影响。

3.1.2在环评过程中保持严谨

在南澳大利亚格伦埃尔格的朱比利私人游艇码头方案，呼吁在填海回收土地上建设一个私人码头和一座住宅村，让更多的住房单元分布在邻近的海湾填海的土地上，一个旅游酒店横跨南澳大利亚最受欢迎的部分海滩，以及其他设施，如帆船俱乐部，一个重新安置的船坡道，停车场，一个码头，以及相关的商业和旅游活动。

环境影响报告书的拟稿已于1986年初公开展览。公众的意见引起了许多关注。此外，还有广泛的政府评论和关注。一个主要的担忧是海岸过程和沙土管理，因为该项目将都市海滩和现有的沙子管理计划分开。还有主要的在金融方面影响政府的担忧,视觉和美观效果,异化的公共土地和海滩,对海洋环境造成的潜在影响和考古学,水质问题,交通和停车问题,排水和洪水,社会影响,靠近机场,建设的影响和其他噪音的影响。

建议者试图通过大量的工程计算，以及采用新颖的爬行式挖沙及抽水方式，解决沙管理的主要问题。尽管进行了工程研究，海岸保护委员会对砂量的计算和砂管理的费用持保留意见。作为回应，倡议者在1986年发布的补充版本中提出了一个大幅度修改的方案。补充文件比环境影响报告书草稿更详细。还为主要文本提供了大量的补充材料，特别是关于砂管理的补充材料。修订的范围广度，促使公众就修订计划提出意见的号召。环境和规划部长采取了前所未见的方法，即要求公众就这一补充声明发表意见。更进一步的，本署亦收到市民提交的意见书。考虑到项目的敏感性，倡议者有机会在部长收到评估报告之前对其进行评论。建议者强烈反对评估报告的部分内容，并对评估报告的作用提出质疑，因为当时评估报告没有被法律授予地位。在法庭上测试这些问题的机会从来没有出现过，因为在“环境影响报告书”于三个月后的1987年获得正式承认之前，一些高级政府官员与“环境影响报告书”的提案人进行了磋商，修改了报告。

到这个时候，环境的反弹和当地社区对该项目的反对已经对当地政治产生了影响。当地政府原本支持这个项目，但后来撤回了支持。议会意识到，除了当地的反对，沙子管理的成本可能几乎与预期的从该项目获得的额外税收收入一样高。议会撤回的支持使州政府处于一种令人反感的地位。为了让州政府打破僵局，挽回颜面，1987年底，一个独立的朱比利审查委员会成立，由当地的女王顾问领导。在对评估报告中已经载列的资料作了大量修改之后，委员会的最后报告没有对评估报告的结论作任何重大修改，而是试图区分报告中的一些“事实”和“意见”。在一份“独立”报告被描述为“详尽而真实”的情况下，1987年圣诞节前，该州州长宣布该项目被否决。

这个故事很大程度上描述了环评变得妥协的过程——这个过程未能系统地识别、预测和解释关键影响和合理选项，也未能建设性地让利益相关者参与建立共识或解决冲突。然而，这个故事确实表明，有时一个系统的和严格的外部和独立的评估可以提供一个健全的决策基础，当相互不信任、冲突、有缺陷的分析和协调努力将利益相关方和受影响方达成相互接受的和有利的和解中排除。最好是在进程开始时就提供这种独立的外部咨询意见，而不是在规划和决策过程基本上已经结束的时候。

3.2定义问题和决定方向

前面的故事证明了科学在环评过程中有潜在的作用。但通过提及独立建议和行政自由裁量权，它们只是初步暗示了这一角色可能和应该是什么。批评家们普遍认为，科学在环境影响评价实践中的作用过于有限，他们认为环境影响评价的过程、文件和方法常常是不明确的、有偏见的、主观的和过于描述性的(惠特尼，1986)。它们通常指向可靠的科学理论和有限的知识基础(格里·沃顿，1997)。他们指出，目标通常表述不清。他们认为，研究设计和调查标准往往薄弱到不存在(惠特尼，1986)。他们通常认为，空间和时间的界限要么没有定义，要么定义范围太窄(格里·沃顿, 1997)。他们指出，用来表征环境条件、预测提案前后的变化以及管理影响的方法常常是模糊的、过度描述的、缺乏证据的，并且与科学标准和协议不一致(宾兰和杜因克，1983；格里·沃顿，1997)。

批评者们往往对于自然现象、环境的

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