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发展中国家农业出口的壁垒：卫生和植物检疫的要求
SPENCER HENSON and RUPERT LOADER * University of Reading, UK
摘要：本文探讨了发达国家卫生和植物检疫措施对发展中国家农产品和食品出口的影响。 本文列出发展中国家为满足SPS要求所面临的困难，以及SPS措施的性质、政府和供应链可用的资源。本文考察了世贸组织“卫生和植检措施协定”与SPS措施阻碍发展中国家出口的影响机制。提出限制发展中国家参与“卫生和植物检疫措施协定”的问题，并对目前运作方式给出建议。
一 引言
经济全球化最重要的一个表现就是扩大国际贸易。一些发展中国家在世界市场上表现良好，许多发展中国家正在努力完全融入世界贸易体系。然而，世界贸易的逐步开放，例如，连续回合的“塔利贸易总协定”和“贸易总协定”谈判和世界贸易组织（WTO）的成立为发展中国家创造了机会。特别包含乌拉圭回合。发展中国家通过乌拉圭回合，减少农产品和食品贸易壁垒，包括数量上的限制和其他贸易壁垒，为传统和非传统产品的出口业绩提升了机会。
塔里自由化的同时，贸易壁垒对贸易数量上的限制却令人担忧。一些措施（其中许多并不是明确的与贸易有关）对农业和粮食出口产生影响。特别是众所周知的诸如食品质量和卫生和植物检疫（SPS）要求等技术性措施可能阻碍贸易的现象。针对发展中国家的情况，乌拉圭回合通过贸易技术壁垒（TBT）和SPS协议解决了这些要求对贸易的影响。不过，有人对此表示担心，发展中国家缺乏有效参与世贸组织机构的资源，因此可能无法利用这些机会（Michalopoulos，1999年）。
本文的研究目标是评估SPS措施对发达国家进入农业和食品产品市场的能力的影响，特别是欧盟实行的sps措施。并指出发展中国家在满足SPS要求方面经验的具体问题，以及这些问题与其发展水平和发达国家市场的具体要求的关系。探讨了“SPS协定”协助发展中国家克服这些障碍的能力，特别强调可能限制发展中国家对世贸组织机构参与的制约因素。
二 发展国家参与世界贸易
近年来，许多学者对世界贸易的自由化和扩张及其对经济增长的贡献给予了极大的关注。例如，在1987年至97年期间，世界贸易几乎翻了一番，贸易与国内生产总值的比率（购买力平价美元）从20.6％上升到29.6％（世行，1999a）。虽然“外向型”或“出口导向型”发展的观念仍存在争议（Milner，1990），但有证据表明，生产率提高与经济增长和出口业绩之间存在正向关系（Edwards， 1998; Rodrick，1999）。例如，1980 - 90年代至1990-1995年间，国内生产总值，贸易和农业增长率正在发展中国家的国内生产总值增长率比发展中国家的国民生产总值增长了近300％（巴特里克，1998年）。 1980年以上，96岁以下的中低收入国家（按世界银行分类）将其国内生产总值比例从30％提高到42％，分别从43％提高到52％（世行，1999a）。然而，这掩盖了个别发展中国家出口业绩的重要因素。一方面，一九八五年，93个发展中国家中的44个国家中，有44个（包括许多最贫穷的国家）的贸易实际增长率低于国内生产总值的增幅。另一方面，这里有重要的意义。
各地区的发展中国家的贸易表现：例如，东亚和太平洋和南亚地区的国内生产总值中的贸易份额增加。但在中东，北非和撒哈拉以南非洲地区贸易额的比率则下降了。农业和粮食出口对许多发展中国家尤其重要。例如，1980年以上的农业和食品产品占撒哈拉以南非洲的商品出口总额的25％以上。 此外，农业在宏观经济和生计方面都具有重要的经济意义。农业在发展中国家占就业的61％，占国内生产总值的14％，最不发达国家就业占85％，占GDP的36％（世行，1999b）。
从发展中国家出口的主要农产品包括水果和蔬菜，油籽，椰子和可可。然而，只有发展中国家在世界市场上占主导地位，占出口总额的80％左右（Diaz-Bonilla＆Reca，1999）。 事实上，就出口上由发展中国家主导的产品，例如可可和糖类而言，它们在世界贸易中所占的比例已经下降。在区域发展中国家的出口表现方面，拉美，加勒比和亚洲扩大了许多主要农产品出口，非洲在所有产品中出口份额都下降。
世界贸易的逐步自由化为发展中国家更好地融入全球贸易体系和利用其国家和地区的比较优势创造了机会（Bathrick，1998）。证据表明，发展中国家在发达国家在农产品和食品生产中具有潜在的比较优势（Murphy＆Shleifer，1997; Edwards，1992; Milner，1990）。这适用于传统的，主要是热带的产品，如香料，花生，水果和咖啡，以及非传统产品如蔬菜，切割机等。但是，发展中国家维持或扩大其世界市场份额的能力将取决于其能否满足世界贸易体系的要求，不仅在竞争力的价格方面，而且还有质量和安全标准。后者是本文的主题。
三 与发展中国家出口相关的SPS相关问题的调查
上述讨论表明，SPS措施可能是发展中国家向发达国家出口农产品和食品的重要障碍。本文的其余部分大量研究旨在评估发达国家在发达国家出口市场中符合SPS要求的问题。此外，它还探讨了SPS协议的潜在利益以及发展中国家有效参与协议的能力。研究的特别重点是向欧盟出口，其结果一般适用于对大多数发达国家的出口。这项研究包括以下两个主要阶段。为了更好地了解发展中国家面临的问题，1998年10月至1999年3月期间进行了一系列10项国家深入案例研究（这些案例在Henson，Loader，Swinbank，Bredahl，＆Lux，2000年）中进行了描述。涉及对SPS和WTO问题负责的政府人员的采访，农产品和食品出口商，非政府机构等。在这些案例研究的基础上，发展中国家遵循的能力有关的关键问题对欧盟的SPS要求进行了鉴定。为了获得关于通过国家案例研究确定的问题的相对重要性的定量信息，世贸组织成员国和食品法典于1999年3月，对所有中低收入国家进行了一项调查。在各种情况下，通过传真向在世贸组织驻日内瓦代表团的联络人发送问卷，或在有关国家不是世贸组织成员的情况下，在食品法典联络点进行联络。1999年4月，传真共发送了92份问卷调查表。传真后无法联系的国家被排除在样本之外。本次调查用于44个国家。最终共收到65份完整的问卷调查表，总体有效答复率为72％。
四 发展中国家经历的SPS措施问题
调查受访者被要求考虑一系列因素，这些因素可能会阻碍其国家向欧盟出口农产品和食品的能力。总体而言，考虑到对欧盟出口的最大障碍的因素是SPS要求（表4）。其他技术要求，例如标签规定或组成标准，运输和其他直接出口成本也被认为是贸易的重要障碍。泰利和数量限制被认为是相对较少的重要的农产品和食品贸易的障碍。然而，在一定程度上，这反映了许多对这项调查作出回应的国家受到较低的规定，还要求受访者表明SPS要求的显着性是对一些发达国家市场的农业和粮食出口的障碍。SPS要求的市场被认为是最重要的障碍。首先是欧盟，其次是澳大利亚和美国（表5）。 在一定程度上，这些结果将重新反映个别发达国家市场对通常受到大量SPS控制的产品的重要性，例如肉类和其他动物产品以及未加工的水果和蔬菜。
他们还将重新审视应用SPS控制措施的级别和类型。例如，欧盟逐步转向出口国主管当局执行的过程控制，而不是边界检查。许多发展中国家认为这些基于过程的管制更为繁重。虽然联合国正在转向对进口的类似形式的卫生和植物检疫措施管制，目前这些措施不太发达。图4报告说，由于卫生和植物检疫措施的要求，过去三年来，针对该调查未能向欧盟出口农产品和食品的调查国家发布比例报告。卫生和植物检疫措施要求特别严重的产品是肉类/肉制品，在很大程度上，这些结果反映了这些产品通常受到广泛的SPS控制的事实。例如，严格的微生物和动物健康要求通常适用于肉类和肉制品。同样水果和蔬菜通常受到对害虫和植物病害的严格控制。
另一方面，由于其他贸易措施的影响，从发展中国家到欧盟的乳制品出口大部分是不确定的。国家案例研究确定了欧盟可能采取阻碍农产品和食品出口行为的SPS要求相关的一些潜在问题。这在很大程度上与合规资源有关，包括获取有关SPS要求的信息，技术的可用性，科学技术和财务限制。与政府职能部门以及农业和食品行业对SPS问题有进一步认识。以及对发展中国家卫生和管理措施行政安排的限制。
反过来，这些限制意味着在某些情况下，发展中国家在允许的时间内不能遵守卫生和植物检疫措施的要求，或这样做的成本被认为是非常高的。在某些情况下，发达国家采用的SPS要求（通常是针对其国内行业的结构和运作方式而开发的）可能会与发展中国家现行的生产和销售方法相悖。在这种情况下，为了遵守这种规定，可能需要长时间进行大规模投资，除非发达国家愿意接受不同程序的“相当”的SPS保护水平。反过来，为了满足这些要求，供应商可能依赖于对发达国家市场的较高价值出口。例如肯尼亚，坦桑尼亚和乌干达的尼罗河鲈鱼加工业，这些部门在维多利亚湖的着陆点和加工设施上投入巨资，以满足欧盟的卫生要求。因此，该行业已经依赖于向欧盟出口新鲜的产品，这比其他发达国家（例如日本或美国）提供的回报高于当地的麦芽糖和冷冻的出口。事实上，一些加工商已经停止运作，直接导致1999年4月禁止向欧盟出口产品。
受访者被要求指出他们的国家在向欧盟出口农产品和食品时满足SPS要求的能力的重要性。 被认为最有意义的因素是“不了解科学技术专长”和“国内生产/销售方法的SPS要求不兼容”。 不那么重要的问题是“农业和食品工业中对SPS要求的认识不足”和“对SPS要求信息的访问不畅”。这些结果表明，发展中国家普遍认识到SPS的要求。 他们面对出口到欧盟，但可能缺乏遵守的资源。如果SPS要求与进口国国内生产、销售方法和允许合规的时间相比较，这种情况就会加剧。
五 SPS协议
国际社会通过世贸组织的“卫生和植物检疫措施协议”解决了SPS标准对农产品和食品贸易的影响问题。该协议源自几个贸易争端，特别是在发达国家之间。这些争端在发达国家之间是无法根据现行的关贸总协定“标准守则”或通过现行的关贸总协定争端解决程序来解决的。
该协议允许个别国家采取合法措施，以保护植物，动物和消费者的生命和健康。鉴于其认为“适当”的风险程度，只要这些措施可以被科学地以及不阻碍贸易，就可以被接受。 然而，他们需要认识到，其他国家采取的措施虽然不尽如人意，但可以提供同等水平的保护。
因为发展中国家通常比发达国家实施定性或定量降低的SPS标准，原则上“SPS协定”应有助于通过提高透明度，促进协调和防止实施SPS措施来促进从发展中国家向发达国家的贸易。 然而，这依赖于发展中国家有效参与“协定”的能力。“协定”本身就是通过承认发展中国家在遵守卫生和植物检疫措施方面可以面对的特殊问题，进行特殊和不同待遇的方式来促进这一点：
——提示成员考虑发展中国家特别是最不发达国家在制定卫生措施措施方面的特殊需要。
——为了提供发展中国家出口机会，适当的允许分阶段实施新的卫生和植物措施措施，对于发展中国家特别感兴趣的产品，应该有更长的贸易保护时间。
——SPS委员会考虑到发展中国家财务，贸易和发展需要，准许发展中国家有限时间的免除协议义务。
——成员应鼓励和促进发展中国家积极参与食品法典，国际兽疫和国际植保公约等国际组织。
此外，“协议”允许发展中国家有更多时间实施其全部或部分规定。允许发展中国家另外两年（直到1997年）遵守除透明度以外的所有规定。最不发达国家允许另外一个年份（直到2000年）全面遵守该协议。
六 与SPS协议有关的问题
发展中国家只有有愿意并能够充分参与其建立的机构和实践的情况下才能实现SPS协定的潜在利益。与此有关的三个关键问题（Michalopoulos，1999）。 首先是发展中国家在世贸组织和相关机构中所代表的程度，例如卫生和植检委员会和国际标准组织。这包括例如世贸组织和国际标准组织的成员以及能够充分处理卫生和植检问题的特派团的能力。第二，发展中国家参与与SPS协议相关的活动。在这方面的一个关键问题是能够建立和协调“协议”所规定的机构。第三是家庭实施卫生和健康管理措施并遵守“卫生和植物检疫措施协定”下的承诺的能力。 本节旨在评估发展中国家迄今为止参加“卫生和植物检疫措施协定”的程度，并讨论发展中国家自协定自成立以来的运作方式。
（a）参与SPS协议
虽然大多数低收入国家和低收入国家是世贸组织的成员国，但成员人数（62％）低于中高收入国家（分别为83％和92％）（表7）。 事实上，一些显著的中低收入国家，例如中国，尼泊尔，埃塞俄比亚和苏丹，目前不是世贸组织成员国。 虽然其中许多是世贸组织的观察员，并表示有意加入，但目前他们无法全面参与“卫生和植物检疫措施协定”等机构。
成员在世贸组织中积极参与的能力取决于是否有足够的资源。但是，虽然65名中低收入成员目前在日内瓦维持世贸组织的使命，但世贸组织其余的交易涉及其他欧洲首都，特别是布鲁塞尔的大使馆或其各自的首都部委。此外，许多中低收入国家的世贸组织使命也不尽如人意，在许多情况下，只有单独处理所有WTO事务，其中SPS协议通常是一小部分。 即使在更好的资源使命中，像印度和巴西这样的大国也是如此。因为可能缺乏卫生和植检问题的专门知识，必须将与“卫生和植物检疫措施协定”相关的事项转交给其首都专家，以提供指导。事实上，考虑到SPS问题的复杂性，许多发展中国家认为缺乏技术专长是限制“卫生和植物检疫措施协定”的主要限制因素。
（b）对“SPS协定”运作的担忧
发展中国家对卫生和植物检疫措施协议的实施方式有一些担忧，据称这些协议限制了他们从“协定”中有效参与的能力（Prasidh，1999）。这在很大程度上反映了发达国家成员遵守“卫生和植物检疫措施协定”所规定的程度，特别是与发展中国家的需要和特殊情况有关的认识。 他们进一步重申，许多中低收入人士对世贸组织制定的规则和程序没有“所有权”的感觉，而被认为是主要发达国家“强加给”其他国家（Finger＆Schuler，
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