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跨区域政府协同治理环境问题的治理机制研究——以成渝地区雾霾治理为例

1.陈瑶2.张震3.康健

电子科技大学政治与公共管理学院，成都，中国，611731

摘要：随着中国经济的快速发展，雾霾等环境问题日益突出，雾霾协同治理近年来已成为国内热点问题。近年来，成渝地区的雾霾问题突出。由于雾霾的特殊性，它不存在于某一地区而且会对周边地区产生影响，必须加强成渝地区的协调治理。本文试图通过文献分析和案例分析研究成渝地区雾霾的协同治理，分析成渝地区协调治理霾的问题及其影响因素，并提出改进成渝地区雾霾的建议和对策，协调成渝地区雾霾治理。

关键词：环境问题，协同治理，雾霾治理，跨地区

1 雾霾问题协同治理的必要性

1.1 雾霾问题的跨区域特征

雾霾是PM2.5、尘埃和气溶胶等颗粒在相对稳定的条件下（如一定的湿度和温度）漂浮在空中的大气现象。同时，雾霾问题具有跨区域特征，即雾霾发生在一定地点并分散到周边地区，随雾霾的范围逐渐扩大，雾霾浓度和污染程度也会逐渐减小。但是，一个地区的雾霾弥散并不意味着解决问题。相反，这只意味着雾霾蔓延到周边地区。因此，由于这种雾霾的跨区域特征，必须在成渝地区采用跨区域协调治理雾霾。

1.2 协同治理的概念

公共治理的概念源于治理的中心概念。公共治理是公共权力部门整合社会，管理公共事务，解决公共问题，提供公共服务，实现公共利益的过程^[2]。公共治理的前身是“管理”。在“管理”模式中，政府与公众的地位自然是不协调的，处于政府管理的两个层面。分别来说，政府是公共事务管理的主导者，而公众只是政府的管理对象。政府的管理是管理者意志的体现，它反映在权力的单向运作上。政府的大部分公共事务管理都是通过单方面组织和管理来实现的，其主要做法是向公众发布命令并强制他们服从。因此，只能被动地接受组织和管理的公众处于被动地位。总之，政府和公众的地位是完全不协调的^[3]。与自上而下的管理模式不同的是，公共治理的主体更加多元化，包括政府、公共部门、第三部门或非政府组织、企业和社会志愿者^[3]。合作治理的概念来自西方，主要是指“在网络技术和信息技术的支持下，政府，非政府组织，企业，公众等社会因素相互配合，共同治理公共事务，以追求最大限度的管理效率，并最终达到在公共管理活动中最大限度地维持和提高公共利益的目的”^[4]。合作治理需要公共治理过程中机构的多元化和它们之间的合作。

1.3 协同治理雾霾问题的必要性

在经济学中，存在“溢出效应”这一概念，它指的是一个组织的活动不仅可能对该组织产生预期的影响，而且还会对组织本身以外的个人或组织产生积极影响。本文采用“溢出效应”理论来说明原始雾霾区域对邻近区域的正面影响。由于雾霾的跨区域流动性和溢出效应，其治理不一定是一个地区的单边活动。协同治理强调相互协作和治理协调，区域经济发展要求合作治理霾问题。国内外大量实践也表明，雾霾问题需要区域间的协调发展，如奥运期间的“蓝天工程”与世博会，珠三角地区的协同治理，英国跨区域水资源管理，美国在区域环保方面的政府间合作。因此，需要协调统治雾霾。

2 成渝地区雾霾治理现状

2.1 协同治理的效果

空气是无边界的，因此雾霾必须以协调的方式进行管理。 2010年，成渝地区开始对雾霾协同治理进行初步探索。同年，由北京大学，四川省环境监测中心站，重庆市环境监测中心和环境科学部牵头的“成都—重庆地区大气雾霾特性及防治措施研究”项目启动。华南环境保护研究院分析了成渝地区雾霾发生的原因并提出了相应的解决方案，这是区域层面首次对成渝地区雾霾进行研究^[5]。

2013年，成都和重庆签署了环境保护战略合作协议，以实现两地的信息互连和交叉考察^[6]。2015年，四川，重庆联合签署“成都—重庆城市群建设备忘录，加强两地合作”，强调协调防控工作，最终打破治理雾霾的行政限制。

2016年，经国务院同意，国家发展和改革委员会出具了“成渝城市群发展规划”，并制定了成渝区经济，环境，文化等方面的协调发展规划。该计划提出了一系列具体要求，力争与大气污染防治作斗争。强调要加强城市群大气污染防治协调工作，全面进一步统一工业源，流动源，生物源，农业源，加强二氧化硫，氮氧化物，颗粒物，挥发性有机化合物等污染物的合作治理。确立了到2030年实现合格城市空气质量的目标。此外，还注意控制增长幅度，全面推进煤炭清洁高效利用，改造部分重点行业和燃煤锅炉及行业促进绿色交通，加强淘汰标准黄车和旧车，推进港口和非道路移动机械船舶大气污染防治^[7]。这些都决定了成渝地区雾霾协同治理势在必行。

2016年12月12日，四川和重庆在重庆签署了“成渝地区大气污染联防联控协议”，双方承诺将建立合作机制，共同组建合作推进工作的领导小组，其组长由四川省环保厅和重庆市环保局组成。每年举办一次或两次大气环境质量通报和情况分析，研究大气污染防治的主要问题，确保有序推进合作协议。依托国家环境监测预报网络，开展成渝地区空气质量监测和预警预报合作。此外，还编制实施成渝区域重污染联合应急预案，完善可能引起跨区域影响的大气污染信息报告制度。

事实上，在成都和重庆共同治理空气污染之前，环保部西南检验中心，重庆市环保局，四川省环保厅等部门对18个城市进行了专项检查和暗访，以便对成都—重庆地区的雾霾问题采取适当的对策。

成渝地区的一些城市在此基础上建立了区域联防机制。例如，四川省成都平原城市群协作，四川南部城市群，成都，自贡，南充四川东北部城市群建立了大气污染防治工作机制。此外，四川广安和重庆合川也相互合作^[8]。

2.2 协调治理中的问题

虽然成渝地区在雾霾治理方面做出了努力，并在法规建设方面取得了一定成效，顶层设计也在加强，但效果仍不尽人意。协作仍然局限于机构层面，在实践中需要更多改进。 从协调治理方式来看，治理雾霾主要依赖政府间的地方政府治理和管理，导致地方政府运动式治理失败，治理分散问题和政府间直接合作困境^[9]。从协调治理体系的角度来看，它缺乏一个系统的体系。 从理事机构看，由政府主导，公众参与处于较低水平。

（1）协调治理的方式

首先，竞选式治理失败。竞选式治理是我们政府管理中普遍和特殊的治理方式。“压力体系”是竞选式治理的重要结构性背景，而“目标管理责任制”则是地方政府治理和内部管理的实践形式。有针对性的目标是迫切的，地方政府通常采取竞选式治理，以便在无法通过常规手段完成时获得确切的效果^[10]。由于雾霾对经济和社会的影响，雾霾问题必须由政府面对和解决。由于运动式治理，社会影响较大，政府也面临巨大压力。如果没有达到目标，也会受到上级，社会和民生的压力，这也是对理性官僚体制的挑战。由于经济和地理因素，近年来公众在很多时候就注意到了雾霾问题并加强了治理。从喊口号到发布具体提纲，环境保护不断加强，尽管每年都有禁烟，但每年仍有残渣燃烧，雾霾问题恶化。最后，竞选式治理失败了。

其次，治理的分散性效果不佳。尽管成渝地区出台了各种协调治理雾霾问题的实施纲要，但薄雾治理在雾霾治理中依然突出。一方面体现在政策的制定和实施上。尽管成都，重庆的政策制定以成都重庆城市集团发展规划为指导，并在成渝地区签署了“大气联合污染防治协议”，但这两个区域的区县市依然独立运作。因此，更多的政策制定和实施较少成为成渝雾霾治理的突出问题。另一方面，这反映在发展计划中，成渝地区属西部地区经济，相​​对落后。为了利用“一带一路”政策，落后地区更加重视地区经济发展。由于过时的大生产污染企业往往集中在这些地区，导致经济与环境矛盾突出。

第三，政府间合作治理的困境十分突出。成都与重庆合作需要解决好的问题是政府作为一个理性的经济人，将优先考虑本地区的利益。 2016年12月，四川和重庆在成渝地区签署了“大气联合污染防治协议”，并试图建立合作机制。它成立了一个领导小组，合作推动这个工作，其领导小组由相应的两个地区的环保部门组成。每年举办一次或两次大气环境质量通报和情况分析，研究大气污染防治的主要问题。但是，它不涉及细节，也没有设立专门的协调部门。总之，如果部门级别在跨区域协调中不合格，我们不能达到预期的效果，会出现很多困难。必要的政府间合作组织是公共资源管理机制的良性和高效的先决条件^[9]。

（2）合作治理体系建设不系统

目前，成都，重庆协调治理行动指南主要包括“大气污染防治法”，“成渝城市群发展规划”，“大气污染防治行动计划”，“重庆市人民政府深化务实合作重点工作方案”。2016年四川省人民政府和“成都—重庆城市群建设备忘录”，加强两地合作。 除“大气污染防治行动计划”针对的是环境问题外，其余都是两地总体规划的一部分，缺乏系统的制度体系指导，反映出这两个地方的雾霾治理没有得到足够的重视和深入。

（3）协调治理机构单一

从这两个地区雾霾治理的共识指导文件及其实际运行情况看，雾霾协调治理的主体是政府本身，第三方机构，专家学者，而公众参与程度较低。在技术层面，环境问题具有较强的科学性，需要专业队伍，专家学者为政府提供科学依据。在实施监督中，公众的作用不容忽视。 例如，什么是雾霾问题？它的原因是什么？政府如何有效治理雾霾？普通公民可以做什么来为治理雾霾做出贡献？所有这些问题都需要科学的解释，建议和科学的普及。政府本身的唯一参与是无法实现有效的雾霾治理的。

3 限制成渝地区雾霾协调治理因素分析

3.1 缺乏权威的领导机构

虽然双方签署了一系列与政策有关的指导性文件，但并未设立专门的领导小组。双方在成渝地区大气污染联防联控协议中将建立合作机制，成立领导小组推进工作，两个环保部门的监督人员负责一至两次监督咨询会议 使得他们无法对这两个地区实施雾霾协调治理进行具体有效的指挥和监督。

为了促进周边地区的发展和深化双方的合作与协调，一些地区成立了由市政府主要领导担任组长的两个政府和有关市级主要监督人的领导小组。其办公室位于市发展和改革委员会，负责整合，监督，评估等具体工作。并成立由市有关部门牵头的专项工作小组，协调配合这两个地区的工作。但是，该机制的权威性和有效性仍需要改进。

3.2 计划的刚性缺乏安全性

尽管协调治理区域将共同制定发展战略纲要和区域协调治理纲要等，但在协调治理实践中还存在很多亟待解决的问题，包括这些规划能否与其“十三五”是否分别写入自己的发展规划和年度计划，通过法定程序提高法律效力和执行效力。例如，跨区域发展规划与当地发展规划不相统一，有时甚至相互矛盾，严重影响政策协调。另外，如何才能使跨区域发展计划成为区域发展的硬性规划？即使领导小组发生了变化，领导者的意愿也不会改变。所有这些问题都需要从立法的角度来解决。

3.3 缺乏利益补偿机制

政府的自利性引起了下议院的悲剧。雾霾协调治理涉及不同的行政区域，相互联系，形成一个坚实而成熟的管理模式，并与当地经济管理体制相结合。由于这种模式也被封闭，它将陷入治理失败的困境。政府作为理性经济人的角色将导致地方政府采取地方保护和其他手段促进该地区的经济发展。雾霾的溢出效应使得协调治理势在必行。在合作中，地方政府的理性选择可能会引发集体行动的困境^[10]。

假设地方政府A和B在同一地区共同拥有某种资源（水或气氛等），则在雾霾治理中会出现合作博弈和非合作博弈两种不同场合。如表1所示。

从表中可以看出，最好的结果是A和B都采取合作态度，出台相对较好的治理对策，这将使这两个地区获得良好的治理效果，降低污染程度。最坏的结果是A和B都采取了疏导态度，并没有减少雾霾治理中的污染排放，这会增加污染的范围。从地方政府自身的角度来看，A和B都会选择非正式的态度来获取最大的利益，这会带来双方遭受损失的最糟糕的结果。

表1政府间的博弈

区域间平等互利，分担责任和利益共享是跨行政区域协作发展的基础。利益分配的不合理和不公正会影响双方的信任与合作机制，长期合作难以持久。

3.4 难以促进各部门之间的协作

我们过分强调主要领导人之间的交流与沟通，而非政府部门之间在跨区域协调发展中的联系也很重要。但是，项目实施和问题解决需要两个政府部门的协调和努力。

成渝政府对雾霾协同治理的最高设计的努力是显而易见的，但由于主要部门不切实际，并未在实践中实施。各地方政府用主要领导签署的文件作为行动指南，编制了本地区的目标和规划。他们彼此不合作，治理外界隐瞒的问题，因此协调治理分别成为分散治理。

因此，如何建立政府部门之间的机构互动平台，加深双方的了解、信任和合作，也是在双方主要领导人定期协商的基础上，影响区域协调发展的重要因素。

3.5 后退评估方法

现行的政绩评估主要是评估本行政区域的经济社会发展状况，部分领导只关注当地经济发展和短期发展效益，忽视长期跨区域发展与合作。一些领导甚至只考虑如何增加对合作的兴趣，从而有利于他们对政治成就的评估，从而减少跨区域协调发展的影响。

雾霾是广泛的经济发展模式的产物。如果经济发展

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