巴西的反贫困突破 –家庭补助金令人惊讶的成功外文翻译资料

 2022-08-15 16:55:36

Brazilrsquo;s Antipoverty Breakthrough

--The Surprising Success of Bolsa Famiacute;lia

Author(s): Jonathan Tepperman

In the 1980s and 1990s Brazil moved from dictatorship to democracy and embraced structural reforms that finally brought hyperinflation under control. But the mass of the population remained trapped in rural penury or urban favelas, while the fortunate few soared over the countrys ungovernable megacities in private helicopters. At the turn of the millennium, about a third of Brazils population languished beneath the international poverty line (surviving on $2 a day), and about 15 percent was indigent (living on less than $1.25 a day).

Since then, however, a peaceful revolution has occurred. By 2011, the Brazilian economy was growing at a respectable four percent a year and unemployment had hit a record low and for once, the benefits were actually being widely shared. In the first decade of the new century, some 40 million Brazilians moved from poverty into the middle class, per capita household income shot up by 27 percent, and inequality dropped dramatically-unlike in every other BRIC country (Russia India, and China), where it rose. Today Brazil still faces many challenges, from an economic downturn to corruption scan dals to the end of the commodity boom. But the countrys incredible success in reducing poverty and inequality can and should light the way for further progress, both there and abroad.

THE RISE OF THE REVOLUTIONARY

The urbane Fernando Henrique Cardoso, Brazils president from 1995 to 2003, started his career as a leftist academic but governed the country as a centrist. So when, during the 2002 presidential campaign, it started to look as though he would soon be succeeded by Luiz Inaacute;cio Lula da Silva, Brazils elites and markets panicked.

Lula, as he is universally known, has attained such iconic status today that it can be hard to remember just how scary he seemed-at least to the rich-when he first burst onto Brazils political scene. A proud child of the countrys destitute northeast, Lula had been born the seventh of eight children in the hardscrabble state of Pernambuco. His family was so hard up that the future president was forced to drop out of school after the second grade in order to make money shining shoes. At ten, he taught himself to read. At 14, Lula somehow worked his way into a factory, where he eventually lost his left pinky finger to a machine press. Then he got involved in Brazilrsquo;s powerful labor movement and discovered his calling. Rising rapidly through the ranks of the Sao Bernardo do Campo Metalworkers Union, Lula became the organizations leader at age 30, and five years later-while the country was still ruled by a military dictatorship-he helped found the leftist Workers Party (PT) in order to give the downtrodden a voice on the national stage.

By 2002, Lula had already run for president-and lost--three times. Although he had never been a Marxist (unlike many of his PT comrades), his earlier campaigns had featured calls to nationalize industry and default on the countryrsquo;s debt When he finally started. When he finally started climbing in the polls, such talk, along with his rough roots and his campaign promise to eradicate poverty within a generation, thoroughly spooked elites and investors at home and abroad. In the United States, Henry Hyde, the Republican chair of the House International Relations Committee, denounce him as a 'pro-Castro radical. ' Goldman Sachs began publishing a 'Lulameter” that purported to track the risks to investors should the PT win. Nervous foreign banks started cutting off credit Brazils fragile economy, which was just starting to pick up, went into a dive. The main stock index fell by 30 percent Investors started dumping their Brazilian holdings, yanking more than $12 billion in capital out of the country within a few months. And the value of the real Brazilrsquo;s currency, fell by 40 percent against the dollar, hitting an all-time low toward the end of 2002.

Yet enough Brazilians were sick of the countryrsquo;s feudal social structure and the pain caused by Cardosos necessary but unpopular structural reforms and austerity measures that Lula won anyway. As the unkempt union man prepared to take office and the economy continued to crater, the country braced for the epic confrontation. But the cataclysm never arrived.

Although Lula did enter office plotting a revolution, it was nothing like the one his conservative critics feared. His earlier defeats and the vicious reaction to his eventual victory hadnt weakened Lulas commitment to social change, but they had made him rethink how to produce that change. Between 1993 and 2001, he and Joseacute; Graziano, an American born agronomist who was one of Lulas closest advisers, had gone on extensive and the politician who emerged was more moderate, conciliatory, and politically canny than his earlier incarnation. Lula had realized that he would never get far if he tried to govern on behalf of just part of Brazil. He needed to ensure that his revolution would benefit everyone.

And so the rabble-rouser metamorphosed into the Great Conciliator. Lula banished all talk of debt defaults and wealth redistribution from his lexicon recasting himself as what the Rio-based journalist Mac Margolis has called 'the CEO-whisperer, amigo to the middle class, [and] champion of a rules-based market democracy. The move caused grumbling within the PT, but Lula held firm. On taking office, he pledged to preserve Cardosos tight fiscal and monetary policies. Shortly after his inauguration in January 2003, he picked Henrique Meirelles-a well-regarded financial executive and Cardoso ally to run Brazilrsquo;s central bank and Antonio Palocci, another sober centrist, as finance away at Brazils bloated national budget, his first year and imposing an even stricter budget-surplus target than the Intern

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巴西的反贫困突破

--家庭补助金令人惊讶的成功

在1980年代和1990年代，巴西从专政转向民主，并进行了结构性改革，最终使恶性通货膨胀受到控制。但是，仍然有大量的人口被困在农村的贫民窟或城市贫民窟，而少数幸运的人则乘坐私人直升机在这个国家无法控制的特大城市上空翱翔。在千年之交，巴西约有三分之一的人口处于国际贫困线以下（每天靠2美元生存），约有15％的贫困人口（每天靠不到1.25美元生活）。

但是从那以后，发生了一场和平革命。到2011年，巴西经济正以每年4%的可观速度增长，失业率创下历史新低，而这一次，福利实际上得到了广泛的分享。在新世纪的前十年中，大约4000万巴西人从贫困中移入中产阶级，人均家庭收入猛增了27％，不平等程度显著下降——不像其他金砖四国(俄罗斯、印度和中国)，不平等程度在上升。今天，巴西仍然面临着许多挑战，从经济不景气到腐败蔓延，到大宗商品繁荣的终结，但该国在减少贫困和不平等方面取得的令人难以置信的成功，而且可以为在国内外的进一步发展铺平道路。

革命的兴起

1995年至2003年担任巴西总统的费南多·恩里克·卡多佐的职业生涯是从左派学者开始的，但他以一个中间派的身份统治了该国。因此，在2002年总统大选期间，当他看起来很快将由路易斯·伊纳西奥·卢拉·达席尔瓦接任时，巴西的精英和市场都感到恐慌。

众所周知，卢拉如今已成为巴西的标志性人物，很难回想起他第一次闯入巴西政坛时是多么可怕——至少对富人来说是这样。卢拉出身于巴西贫困的东北部，在家里八个孩子中排行第七，出生于贫困的伯南布哥州。他的家庭非常贫困，以至于这位未来的总统为了赚钱擦鞋而被迫从二年级后辍学。他十岁时自学读书。 14岁的卢拉不知何故进入了一家工厂，最终他的左手手指被机器压弯了。然后他参与了巴西强大的劳工运动，并发现了自己的使命。卢拉在圣贝尔纳多·杜坎普金属工人工会组织中迅速崛起，在30岁时成为该组织的领导人。五年后，尽管该国仍由军事独裁统治，但他帮助建立了左翼工人党（PT），以便在民族舞台上向被压迫者发出声音。

到2002年，卢拉已经三次竞选总统失败了。尽管他从未成为马克思主义者（与他的许多PT同志不同），但他较早的竞选活动就呼吁工业国有化和拖欠国家债务。当他终于开始在民意调查中攀登时，这样的言论，加上他的粗野根基和他竞选中承诺在一代人的时间里消除贫困，彻底吓坏了国内外的精英和投资者。在美国，众议院国际关系委员会共和党主席亨利·海德谴责他是“赞成卡斯特罗的激进分子”。高盛开始发行《卢尔默特》，旨在追踪如果PT获胜对投资者的风险。紧张的外国银行开始切断巴西脆弱的信贷经济，而巴西的经济刚刚开始复苏，就开始跳水，主要股指下跌了30％，投资者开始抛售他们的巴西股票，在超过120亿美元的资金撤出巴西几个月之内，巴西雷亚尔兑美元的货币汇率就下跌了40％，在2002年底达到了历史最低点。

然而，足够多的巴西人为该国的封建社会结构以及卡多佐进行的必要但不受欢迎的结构改革和卢拉最终赢得的紧缩措施所造成的痛苦感到厌倦。当这位不修边幅的工会领袖准备上任，经济继续陷入困境时，这个国家准备好了迎接历史性的对抗。但灾难从未来临。

尽管卢拉上任时确实策划了一场革命，但这与保守派批评者所担心的革命完全不同。它的较早失败和对最终胜利的恶毒反应并没有削弱卢拉对社会变革的承诺，但它使他重新思考了如何进行这种变革。在1993年至2001年之间，他和卢拉最亲密的顾问之一，出生于美国的农艺师何塞·格拉齐亚诺进行了广泛接触，而这位政治人物比他早期的化身更温和，在政治上也更精明。卢拉已经意识到，如果他仅仅代表巴西的一部分执政，他将一事无成。他需要确保自己的革命使所有人受益。

就这样，这位煽动者摇身一变成了伟大的调解人。卢拉将所有有关债务违约和财富再分配的言论从他的词典中剔除，将自己重新定位为驻里约记者麦克bull;马戈利斯所称的“首席执行官的传话者，中产阶级的朋友，以及以规则为基础的市场民主的捍卫者”。此举在劳工党内部引起了不满，但卢拉坚持了下来，他承诺保留卡多佐紧缩的财政和货币政策，在2003年1月就职后不久，他选择了享誉国际的财务高管Henrique Meirelles和卡多佐盟友另一位清醒的中间派安东尼奥·帕洛奇掌管巴西中央银行，因为在他任职的第一年，巴西的国家预算膨胀，财政预算盈余目标比国际货币基金组织建议的还要严格。

回报是立竿见影的。现在，在竞选期间曾攻击过他的许多反对者都昏了过去。 2003年3月，时任债券巨人太平洋投资管理公司董事总经理的穆罕默德·埃里安宣布，总统最初的举措“非常好”，市场对此表示认同。在卢拉就职后的六个月内，巴西债券的价值上升了20%，甚至连黄金人投资公司也不好意思地承认它的警告是错误的。

一手交钱一手交货

然而，在卢拉吸引富翁的同时，他在另一个方面努力工作，准备利用他不断增长的政治资本发起一场雄心勃勃的新社会福利运动。当选总统几个月后，“零饥饿”计划正式推出，最终由近20个政府部门实施了40多个不同的项目。但是，有一项倡议是该运动的核心：家庭补助金，这是一项在规模、雄心和设计上都具有革命性意义的反贫困运动。

家庭补助金不会像当时的大多数发展计划那样为穷人提供商品或服务，只是简单地将钱发放出去，而是可以做更大胆的事情。实际上，巴西早在1995年就开始尝试这种方法，当时坎皮纳斯和巴西利亚的城市已经开始试行小型现金赠款计划。这些措施非常有效，很快就被其他100多个地方政府效仿，并且在2001年，卡多佐已经开始在全国范围内测试类似的计划（尽管支付的金额很小并且执行存在缺陷）。卢拉在格拉西亚诺的建议下采取了行动，决定将所有这些不同的计划整合为一项新的简化的国家计划，并将其范围扩大到甚至比大多数专家都无法想象的更大。

至少在一开始，这个想法就引起了极大的争议。当时，大多数专家和国际组织仍认为将钱直接交给穷人的想法是危险的错误观念。在直觉上，这感觉是错误的。它也与数十年的社会科学研究和世界银行长期以来认为的最佳实践背道而驰。然而，卢拉和他的顾问们相信，他们的新方法是有好处的。

首先，巴西的经验表明，通过分配货物来减轻贫困的大规模尝试，例如1990年代后期发起的大规模粮食计划Cardoso，通常以一种尴尬而昂贵的方式失败。为穷人提供物质上的东西很复杂，昂贵且效率低下。它还需要庞大的官僚机构，这为腐败创造了无穷的机会，这在巴西是一个长期存在的问题。

其次，一些学术研究（后来将由大量后续研究证实）开始确认那些鄙弃专家的卢拉已经知道：最了解穷人真正需要的人就是穷人自己。如果有机会，贫困的家庭通常不会挥霍自己的横财。大多数人把钱花得很合理，尤其是在现金流向母亲而不是父亲的时候，就像在家庭补助金计划下那样。卢拉在2014年末告诉我：“当我这样说时，有时会打扰我受过良好教育的朋友们，”但我一生中排名第一的老师是一个出生和死亡都是文盲的女性：我的母亲。在充分尊重专家和学者的情况下，他们对穷人了解甚少。他们对统计知识了解很多，但是那是不同的，懂吗？对于知识分子来说，将50美元交到一个穷人手中是一种慈善事业。一个学者不知道穷人能做什么。但那是因为在大学里，他们不教你如何照顾穷人。这是因为大多数专家从来没有经历过穷人每天所经历的事情。他们从不不吃早餐就去上班，他们从来没有住过被洪水淹没的房子，也没有在公共汽车站等过三个小时。对于专家来说，像不平等这样的社会问题只是数字问题。

最终，卢拉还意识到，在1980年代和1990年代席卷拉丁美洲的私有化浪潮中，随着政府出售从航空公司、能源生产商到公用事业公司的一切，数亿公民陷入困境，因为太穷而无法参与不断扩大的市场经济。卢拉和他的顾问们认为，与其经历大企业重新国有化的噩梦，扭转穷人被排斥的最好和最简单的方法就是在他们的口袋里放一点现金。所以卢拉决定这么做。

由于总统及其助手设计了该计划，因此很容易获得在家庭补助金计划下获得援助的资格。任何能够证明自己生活在极端贫困中的家庭——当时定义为每人每月收入低于50雷亚尔（约合42美元）的家庭——都有资格获得补贴，而中等贫困家庭的人均收入低于100雷亚尔的家庭也有资格获得补贴。

但如果进入这个项目很容易，那么留在这个项目中就需要付出努力。参与者必须满足一些条件，或者必须满足对口要求（责任分担）：确保其6至15岁的所有孩子至少有85％的时间上学，确保其7岁以下的孩子得到了免疫，并保证母亲和孩子都接受定期身体检查。 （还需要孕妇进行产前检查和母乳喂养婴儿）。

卢拉实施这样的规则有两个原因。他知道，虽然他自己可以用他的九个指尖来摆脱贫困，但他这样做是特别幸运的。对大多数巴西人来说，人口结构决定了命运：如果你出生贫穷，你也会这样死去。卢拉决心通过允许和要求父母在教育，保健和营养等方面给子女提供超过其本人所享有的更大优势的方式来打破代际间的陷阱。

卢拉还知道，对他的新援助计划施加严格的条件将使其更容易推销给其他社会，否则这将是困难的。在卢拉之前，巴西的大多数社会援助计划都采取了保险计划的形式，使中上层阶级受益匪浅。巴西家庭日报是巴西总统第一次真正将消除贫困和不平等问题作为其议程的中心（至少比从口头上来说要重要得多），这几乎保证了这场斗争。

争夺战

该计划于2003年10月推出该计划时就开始进行削减。一些经济学家认为，政府应该投资于学校等基础设施，而不是付钱让孩子上学。还有人说，不应告诉父母为孩子做什么。保守派专家警告说，现金转移将造成福利依赖。卢拉对我说：“反对派说我们将组建一支懒惰的军队。”

根据巴西宪法，总统可以凭借自己的行政权力启动诸如“家庭补助金”之类的计划。但是法律还规定，他需要在一年内获得国会的批准才能续签。这意味着如果卢拉的签名程序要生存下去，卢拉将必须获得广泛的支持，而反对党是他获得该方案的关键。卢拉向我解释说：“这个想法是要表明我们不是在免费发放资金。”“我们甚至必须在那些对此计划持怀疑态度的人之间建立信任。”正如世界银行的两位经济学家Ariel Fiszbein和Norbert Schady所记录的那样，这种条件帮助卢拉创造了一种普遍的印象，即家庭补助金计划并没有给穷人带来麻烦，而是与他们建立了一种新的社会契约，在这种契约之下也必须尽自己的一份力量。 Fiszbein和Schady解释说，让受益人对计划所要求的“积极行为”表现出“明确的承诺证据”，会让这些受益人看起来更有价值，让公众觉得他们赚到了钱。

当然，仅仅宣布正式条件是不够的。违规行为也必将产生后果。为此，“家庭补助金”的建筑师为未能履行职责的人设计了分级处罚制度。违反规则的人会得到警告；如果他们仍然不遵守，他们的利益将被暂停；如果问题继续存在，他们最终将完全退出该计划。

尽管此类制裁在表面上看起来不错，但卢拉很快就从惨痛的教训中学到，要让公众认真对待这些制裁，就需要有证据证明这些规则实际上正在得到执行。在2004年，快速扩张的项目转移了人们的精力和注意力，使他们无法监督项目是否符合要求。得知巴西的公立学校中只有55％甚至不愿报告有关家庭补助金领取者是否达到了出勤率的规定，政府决定暂时中止所有监督。这项决定在官僚机构中可能是有意义的，因为它为政府腾出时间来整理房屋。但这被证明是一场公共关系灾难。

环球传媒，一个反卢拉的媒体集团，看到了这个机会并抓住了机会。就在10月举行全国市政选举的前几天，fantastic电视台播出了一份调查报告，指控不当收受者广泛滥用卢拉计划。其余的巴西媒体很快就对这个故事进行了报道，公众被激怒了，在一周之内，政府就收到了数千起愤怒的投诉。

意识到危险，卢拉决定直面他的批评者。他告诉我：“我们从这一刻中学​​到了什么？谦虚。”“你必须认识到一个非常大的程序会出现错误，你必须承认它们，然后你必须修复它们。”为此，卢拉成立了新的社会发展和反饥饿部，以集中监督家庭补助金。与巴西悠久的赞助政治传统不同，他为新机构配备了训练有素的技术官僚，而不是党派的黑客。然后，在2005年1月，他亲自主持了一项全面的新多机构战略的公开发布，以改善家庭补助金的实施，包括建立统一的国家注册中心以跟踪获得援助的每个人，集中化家庭补助金的资格标准，实施审核和现场检查制度，建立公民监督委员会和投诉热线，并要求家庭补助金参与者每两年重新获得认证

到2006年年中，监测和执法有了显着改善：当年6月，MDS从其名册中削减了约50万不合格的受益人。巴西人注意到了，并留下了深刻的印象。批评逐渐消退，公众对该计划的支持开始增加。的确，2010年世界银行两位专家Kathy Lindert和Vanina Vincensini对民意调查数据和媒体报道的分析发现，卢拉的政府通过施加严格的援助条件，使家庭补助金在巴西选民中合法化，并在巴西的两端产生了广泛的热情政治范围。

白白花钱

就像卢拉的对手在提高家庭补助金的知名度上一样有用，另外两项创新几乎同样重要。首先，与巴西和其他地方的大多数其他社会福利计划相比，家庭补助金计划雄心勃勃，而且一直保持便宜。如今，“家庭补助金计划”启动至今已有十多年的历史，覆盖了约1400万个家庭，这相当于约5500万巴西人，数量之多。然而，由于卢拉和他的顾问们意识到，仅需一小笔钱就能对一个贫困家庭的生活产生重大影响，因此个人支付的金额（随收入和家庭规模的不同而变化）很小：一个普通家庭的平均收入仅为65美元一个月，福利最高可达$200。

因此，圣保罗经济学院院长中野良明说：“花在家庭补助金上的钱不算什么。”那是夸张的，但不是很大。事实上，作为世界上最雄心勃勃的反贫困项目之一，巴西纳税人目前的花费还不到该国2.3万亿美元GDP的0.5%，远低于政府在养老金上的支出（这是一种更为倒退的支持机制）。尽管很

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