中国社会救助制度40年发展回顾与展望外文翻译资料

 2022-08-27 10:27:04

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中国社会救助制度40年发展回顾与展望

作者：Lmingang

摘要：本文回顾了中国社会救助制度四十年的发展历程，发现在中国领导下政府、社会救助制度的基本框架已经形成，并成为我国社会保障制度改革发展的骄傲形象。中国社会救助制度的发展体现了国家治理的底线思维及其多层次、跨部门、以社区为中心的特点。在目前的发展阶段，社会救助体系以“扶助弱势群体”为目标，积极发展多种救助方式。

关键字：社会救助制度；社会救助主体；社会保障制度；支持弱势群体

引言：

从现代社会救助发展的历史来看，世界各国普遍将社会救助从基本生活救助服务发展到各种特殊救助服务。随后，在社会援助框架内，它们通过立法促进相应制度的巩固。这种系统化是一个漫长而复杂的过程。社会救助制度的发展应当满足救助对象的需要，成为国家治理的工具，满足国内经济社会发展的需要。因此，这种发展往往具有多样性的发展理念、特点和路径。40年来，中国建立健全了8 1社会救助体系框架，形成了新的救助格局，运行机制不断完善。正因为如此，中国为发展中国特色的社会救助制度开辟了一条道路。

一、40年来我国社会救助制度的发展

1.1 1978-1992：中国社会救助制度发展步入正轨

这一时期的一大亮点是在中华人民共和国民政部之下设立了相关的社会救助机构。自那时以来，自上而下的社会援助发展一直由一个主管部门管理。

1978年3月5日，第五届全国人民代表大会第一次会议批准重新设立民政部。此后，成立了7个部级单位。其中，农村社会救助司和城市社会福利司分别负责农村和城市社会救助工作。此后，国家社会援助的发展和管理一直由相应的主管当局管理。同时，全国各级民政部门迅速建立了专门的社会救助机构。因此，我国社会救助制度的发展走上了正确的轨道。

这一时期，随着家庭联产承包责任制在我国农村的广泛推行，集体经济组织的功能日渐式微，农村扶贫工作的重要性日益提高。当时的社会救助主要包括三个方面。第一个是探索定期定额援助，主要针对多年来生活在赤贫中的农村家庭、老年人（特别是没有家庭的人）、病人、残疾人和失业者。直接保障农村贫困人口的基本生活保障，按月或按季及时拨付一定数额的救助资金、粮食等实物补贴。第二个方面是继续加强对“五保”家庭（无子女、体弱多病的老年人，由公社提供衣食住行、安葬等保障）的支持和帮助；第三个方面是面向发展的农村扶贫。

此外，城市社会救助也在迅速扩大和发展。1979年11月，民政部召开全国城市社会救济和福利工作会议，讨论城市社会救济和福利工作如何更好地为社会主义现代化建设服务。会议制定的政策措施主要涉及两个方面。首先是基础设施建设。更具体地说，中国政府在城镇建立福利院、养老院、精神病院等福利机构，在农村建立养老院。第二个方面是救济标准。中国政府对城市社会救助标准进行了多次调整，明确了城市主要救助对象为老年人（特别是无家庭的老年人）、残疾人、无生活来源的青年人和其他无固定工作、无稳定收入的城市贫困居民。

总的来说，这一时期的社会救助顺应了社会主义市场经济改革的要求，具有过渡性的特点，确立了社会救助的基础性作用，为以后的发展铺平了道路。

1.2 1992-2007年：社会援助制度基础的形成

这一时期的主要特点是广泛推行城乡居民最低生活保障制度。此外，在医疗援助、教育援助、住房援助和其他专门制度方面也取得了进展。

1.2.1 城镇居民最低生活保障制度建设6年

上世纪80年代初，中国经济改革进入攻坚阶段，出现了企业破产、工厂停产或减产、失业、通货膨胀过快等一系列社会问题。在这样的背景下，工人成为生活在贫困线以下的城市人口的主要部分，他们的人数逐年上升。① 为支持国有企业改革，1993年初，上海市民政局、市财政局等部门联合下发了《关于上海市城镇居民最低生活保障线的通知》，并于6月在全市范围内实施。后来，厦门、青岛、大连、福州、广州、无锡等地相继出台了城镇居民最低生活保障制度。

1997年9月，国务院下发了《关于建立我国城镇居民最低生活保障制度的通知》，首次明确了推进这项工作的时间表。规定了截止日期。到1997年底，已经建立制度的城市要逐步完善，尚未建立制度的城市要尽快做好建立制度的准备。1998年底前，地级以上城市全部建成，1999年底前，县级市、县城全部建成。这一通知的发布，促进了全国社会救助制度的基本发展。此外，建立城镇居民最低生活保障制度也被列入党中央关于国民经济和社会发展第九个五年计划的建议和到2010年的长远目标，成为“九五”期间中国政府提出的重点任务。截至1999年9月，低保制度已覆盖全国668个城市和1638个县市。

1999年9月28日，国务院颁布了《城镇居民最低生活保障条例》。它的公布和实施，标志着我国城镇居民最低生活保障制度步入法制化轨道，社会救助制度建设取得重大突破。

1.2.2农村居民最低生活保障制度建设十五年

1992年，山西省阳泉市启动了农村居民最低生活保障制度试点。④ 1996年12月，民政部办公厅下发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障体系建设指导意见》，标志着全国农村居民最低生活保障制度开始发展。1996年至1997年，吉林、广西、甘肃、河南、青海等省政府相继出台了相关文件，规定到2005年，将设立建设资金。

随着对农村医疗救助体系建设的重视，城市医疗救助体系建设被提上议事日程。2005年3月，国务院办公厅转发了民政部、卫生部、财政部联合印发的《关于开展城市医疗救助制度建设试点工作的意见》，建议采取民间筹资、城市医疗救助基金适当补助、部分医疗机构自愿减免费用等形式，对困难居民进行医疗救助。截至2008年底，全国各县（县级市、区）都建立了城乡医疗救助体系，实现了城乡居民全覆盖。我国城乡医疗救助起步较晚，但发展迅速，救助效果显著。此外，为了解决生活在贫困线以下人口面临的住房、教育和其他临时紧急情况问题，民政部门与其他有关部门合作，建立并实施了有关住房、教育和其他方面的专门援助制度。

这些专业化社会救助制度的有效实施，与城乡居民最低生活保障制度相辅相成，共同形成了救助合力。

1.3 2007-2014：完善临时援助制度——社会援助制度的关键部分

2014年国务院发布《关于进一步建立健全临时助理人员制度的通知》，标志着这一时期的到来。

2007年，民政部开始在全国范围内建立临时救助制度，解决因突发事件、意外伤害或家庭负担不起的刚性支出造成的临时基本生活困难。截至2013年底，短短5年内，26个省级行政区划迅速出台和完善了临时人员政策。

2014年10月，国务院发布《关于全面建立临时助理人员制度的通知》，在全国范围内推进临时助理人员制度建设。临时救助是中国政府向因突发事件、意外伤害、重大疾病或者其他特殊原因造成基本生活困难的家庭或者个人提供的过渡性紧急救助，以及尚未纳入或超出其他社会救助体系覆盖范围的人员。临时助理人员侧重于“紧急情况”，主要针对两种情况。一是针对来自各方的不确定风险，即各类不可预测、偶发的突发性灾难性事件。第二，针对其他援助项目的不足进行补充。这些缺陷包括其他项目未能提供援助或援助不足。因此，在加强社会救助薄弱环节（临时救助）的基础上，我国建立了多层次的社会救助体系。

1.4 2014-至今：社会救助体系的整合与优化

这一时期颁布了《社会救助暂行办法》。社会救助体系基本框架初步形成，多部门社会救助资源得到整合，相应的运行机制得到完善。

2014年2月，国务院颁布了《社会救助暂行办法》，首次对最低生活保障、扶助赤贫人员、救助灾民、医疗救助、教育救助等八项社会救助制度作出行政规定，住房援助、就业援助和临时援助。《暂行办法》还建立了民事行政协调、分工协作、个人负责、政府救助与民间参与相结合的中国特色社会救助体系。这标志着我国社会救助体系建设完成，进入巩固和发展的新阶段。

此外，为整合部级横向政府间社会救助关系，加强跨部门协作，应对社会救助行政工作面临的重大挑战，均衡推进国家社会救助体系建设，中国于2013年8月建立了协调机制，即社会救助部际联席会议。2017年2月以来，全国相继建立了满足贫困线以下群众最基本需求的县级政府协调机制。经过中国社会救助制度四十年的发展，中国政府有能力通过形成社会救助合力，增强责任感，加快社会救助事业的发展。在救助制度设计上，中国政府首先推行了低保制度，然后建立和完善了各种专业救助制度，最后推行了临时救助制度，从而系统地构建了多层次的社会救助体系。在援助资源利用方面，已从政府部门之间孤立利用资源转变为集中利用资源。在城乡社会救助发展方面，由城乡二元体制向城乡统筹体制转变。在主体主体问题上，政府主导的公私伙伴关系取代了以往的政府主导，形成了非政府积极参与的新格局。

  1. 社会救助制度的建立与完善：概念、特征与途径

2.1展示国家治理的底线思维

2.1.1以人民福祉为目标，支持弱势群体

社会救助制度是满足基本生活需要、保障人民福祉、促进平等的基本制度安排。社会救助体系的长远发展，高度重视“全覆盖”与“优先支持”相结合，社会救助体系覆盖贫困线以下的所有家庭，同时对突发性、暂时性生活困难的所有家庭给予优先支持困难。制定救助标准，确保“满足基本生活需要”与当地经济社会发展相适应。在满足救助对象基本生活需求的同时，促进社会救助可持续发展，构建全覆盖、多层次、深度渗透的新型社会救助体系。

2.1.2四十年来，中国为保障国民经济改革和社会发展，巩固国家治理，建立了与社会主义市场经济相适应的社会保障体系，建立了以社会保险为基础的社会保障制度，以基本养老、基本医疗、最低生活保障为重点，慈善事业和商业保险为补充的社会救助和社会福利。这是迄今为止中国社会保障制度改革的一项重大成就。社会救助是社会保障体系的重要组成部分，是社会保障的基础，是满足中国人民基本生活需要、维护社会稳定的基础

稳定性。

特别是近年来，在国家治理体系和治理能力现代化进程中，各级政府就加快我国社会救助体系建设达成共识。这一共识使各级政府加大对社会救助领域的财政投入，加快社会救助体系建设，并帮助在中国城乡推广多种社区层面的救助平台，以此为窗口展示“用爱心为人民谋利益”的承诺

2.2 具有“多层次、跨部门和以社区为中心的特点”

2.2.1社会救助体系的多层次建设

为保障我国公民的基本生活权益，《社会救助暂行办法》在现行规定的基础上，根据与经济社会发展相适应、与其他社会保障制度相衔接的原则，进一步明确了相关社会救助项目（见下表）。最低生活保障和对赤贫者的支持侧重于通过针对特殊问题的医疗援助、住房援助和教育援助来满足基本生活需要。临时助理人员针对紧急情况，非政府组织的参与有助于解决高度个人化的问题。

2.2.2社会救助体系的跨部门整合

为整合部级横向社会救助政府间关系，加强跨部门协作，应对社会救助行政工作面临的重大挑战，通过自上而下的设计推进国家社会救助体系建设，国务院批准建立协调机制，即2013年8月召开社会救助部际联席会议。这次联席会议的目的是研究制定社会救助的主要制度、政策、结构和机制，向国务院提出意见，促进社会救助政策（低保、医疗、医疗等）的有效协调和衔接，教育等领域）和创造就业和扶贫开发政策，跨部门共享申请人经济状况，检查、监督、指导和推动全国社会救助体系建设。联席会议由民政部牵头，有23个成员部门和单位（民政部、中共中央宣传部、国资委公营改革办公室、中央农村工作领导小组办公室、国家发改委、教育部、，公安部、财政部、人力资源和社会保障部等）

2017年1月，国务院办公厅下发《关于加强保障困难群众基本生活有关工作的通知》，要求各县（县级市、区）建立健全满足财政困难群众基本生活需要的工作协调机制。机制由政府民政部门牵头，相关部门和单位参与。此外，它还应定期研究和应对这项任务所面临的挑战。从过去几年的实际操作来看，社会援助部际联席会议和满足经济困难者基本生活需要工作协调机制加强了跨部门协作，整合了部级横向政府间社会援助关系。

2.2.3社会救助体系建设：以社区为中心

首先，中国政府在社区层面建立了“一站式综合协调”的行政事务处理平台。在全国范围内，在街道办事处（或乡镇政府）服务大厅、居委会（或村委会）公共服务站等综合性公共服务场所设立统一的“社会救助服务窗口”；制定社会救助申请分户、转户办理标准流程，规定业务办理时限。至此，我国大部分县（县级市、区）实现了医疗救助服务“一站式”即时结算。第二，中国政府购买社会救助服务，提高社区社会救助相关业务处理能力。2017年9月，民政部、国委联合下发《关于积极推进政府购买服务，增强社区一级社会救助工作办理能力的意见》。

公共部门改革办公室、财政部和人力资源和社会保障部。《意见》暴露出基层机构长期以来社会救助相关业务处理能力较差，存在人员和资金短缺、工作方式单一、效率低等特点，导致部分地区社会救助工作偶尔出现支撑和保障不到位的情况。这些意见需要政府当局的支持改善他们的公共服务提供，采取政府购买服务的模式，鼓励民间参与，提高社区社会救助相关业务处理能力，应对社会救助服务面临的“最后一公里”挑战。

2.3探索发展综合社会援助体系的正确途径

2.3.1发展多种社会救助主体

我国正逐步将过去单一的社会救助主体（政府）转变为多主体，即各种政府和非政府主体，包括政府部门、社会组织、企业、公共事业和个人。中国还有效整合了相关系统和部门的资源（人力、物力、资金、信息、基础设施），拓宽了政府投资等筹资渠道，开始形成民政协调、部门间协作、上下互动的制度合力，民间参与、多元

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