社区参与现实世界：新形势下的机遇与陷阱治理空间外文翻译资料

 2023-03-17 11:51:10

社区参与现实世界：新形势下的机遇与陷阱治理空间

Marilyn Taylor

摘要：近年来，从统治到治理的转变，为处于不利处境的社区居民参与影响他们的决策创造了重大的新机会。然而，多年来的大量证据表明，这些社区在伙伴关系和其他倡议方面仍然处于边缘地位。治理理论有助于解释在权力日益下放的情况下，国家权力如何持续存在；然而，它也允许“活跃主体”的可能性，他们可以塑造和影响他们被邀请进入的新空间。本文从文献和作者自己在英国的研究中汲取了大量证据，以考虑“超越国家”治理社区面临的挑战。

关键词:社区参与；权力下放；机遇；挑战

导言

全球范围内从统治到治理的转变已经有了很好的记录。大多数评论员都认为，在全球化的背景下，或者考虑到当今社会的复杂性，如果没有其他行动者的合作，国家就不可能得到治理。因此，新的空间已经打开，各种各样的行动者正在参与治理。这为过去被排除在政策进程之外的行为者创造了新的机会，这些机会反映在国际和国家政策日益强调社区参与。

与此同时，全球范围内的大量研究表明，社区1在这些空间发挥真正影响力的范围有限——事实上，有些人认为，这种明显的开放掩盖了新形式的国家控制。在全球南方，研究人员一直对广泛的参与倡议持高度批评态度，尽管存在着权力下放的言论，但这些倡议的特点是参与者之间的权力失衡、显性和隐性的共同选择、成本转移和持续的中央集权。在美国，吉特尔将克林顿政府时期设立的授权区描述为“一种常见的失败模式”，资金被注入传统的城市精英，用于短期项目，由外部项目规划者为贫困社区设计有限的资金，忽视使社区能够自我重组的战略。

英国的文献描绘了一幅类似的图景，多年来社区参与的论调远远超过了当地伙伴关系的现实（例如，见梅奥，1997；阿特金森，2003年；泰勒，2003年A；雪洛和穆塔格，2004；萨默维尔2005）。然而，在其第三届任期内，新工党政府通过新成立的社区和地方政府部门，通过对“双重权力下放”政策的具体承诺，重申了其对社区参与的承诺（米利班德，2006年），为了“改善社区一级的公共服务，弥合公民与民主之间的鸿沟”2。

本文探讨了过去参与政策所面临的挑战和机遇以及变革的潜力。作为一个框架，它使用了治理理论，该理论讨论了国家权力如何在新的空间中再现，但也考虑到了“积极主体”的可能性，这些主体可以塑造和影响政府权力的行使（莫里森，2000，p.119)。然后，它借鉴了英国及其他国家社区参与邻里更新计划的研究，以考虑如果社区参与要从理论走向实践，以及对政府和社区本身的影响。为了把这一点放在上下文中，本文首先勾勒出英国新工党关于社区参与的最新政策的关键要素。

政策：新工党执政

英国新工党政府在致力于解决社会排斥问题、实现地方政府现代化以及实现激进的服务业改革和民主复兴的过程中，积极采纳了施政议程。这体现在它促进伙伴关系工作、“社区参与”和最近的“双重下放”上。

至少从20世纪90年代初开始，各种伙伴关系就成为英国邻里关系更新政策的一个特点。然而，在1997年新工党上台后，他们获得了新的动力，在最贫穷的社区推行了一系列基于伙伴关系的特别倡议（当然是启动，社区新政和其中的社区管理探路者）。

作为对地方政府现代化承诺的一部分，新工党政府还鼓励公共当局通过一系列审议机制——公民小组、公民陪审团、用户和地区论坛——让公民和服务用户参与政策制定（纽曼等人，2004年）。2002年对地方当局进行的一项调查（ODPM，the Office of the Deputy Prime Minister，副总理办公室，2002）发现，与1997年相比，2001年使用互动网站（约一半）、焦点小组和公民小组（70%）进行抽样调查的人比例越来越高，而且开发邻里论坛的比例很高（三分之二）。

与此同时，“社区”话语在新工党寻求市场与国家之间的“第三条道路”的过程中表现得尤为突出。虽然强调了这一议程的交叉性质，但政府内部的发展有两个主要方面。首先，在审查志愿服务和社区部门在提供主流服务方面的作用之后（英国财政部，2002年），通过在内政部内成立一个积极的社区部，并设立若干个分单位，包括一个积极的社区股、一个民间复兴股和一个社区凝聚力股，政府内部支持社区和志愿部门发展的能力得到了显著扩大。在公民复兴和积极公民意识的论述的支持下，出台了一系列一般性政策，以支持和加强社区和更广泛的志愿部门为民主决策、提供主流服务和建立社会资本作出贡献的能力（公民复兴股，2005年）。3

另一条战线是副首相办公室，在那里，“社区”被视为解决298个处境不利的社区的持续和交叉问题的关键角色。在这方面，2001年发起了一项引人注目的全国邻里更新战略，将社区参与作为方案的中心，以缩小最贫困地区与全国其他地区之间的差距。这包括了社区在10年期间投资39个社区的新政，并引入了35个社区管理探路者，旨在制定一个更全面的办法，在弱势社区提供主流服务。在这些倡议和其他倡议中，当地居民应在伙伴关系委员会和当地项目的执行中发挥关键作用。

同时，在88个邻里更新重点地区设立了跨部门的“地方战略伙伴关系”，以提取邻里更新资金。这些措施将地方当局一级的公共、私营、志愿和社区部门聚集在一起，中央政府投资于社区赋权网络，以支持志愿和社区部门的参与。目前，地方服务提供商已在全国范围内成立，成为制定地方性战略和“地方协议”的关键参与者，这将把公共机构与地方一级商定的目标联系起来。中央政府对社区赋权的资助现在已经下放到地方一级，但地方当局和地方服务提供商必须证明社区参与了地方协议的起草，并将根据社区赋权结果对所有法律援助的绩效进行评估。

最近，一项新的“邻里议程”加强了对社区参与的重视，该议程旨在通过“双重权力下放”的过程，改善公共服务，并让公民重新参与政府机构（ODPM/内政部, 2005），“不仅是向市政厅，而且是在市政厅以外，“社区和公民个人”（米利班德,2006, p.1)。 其目的是弥合“人们能做的事情和制度鼓励他们做的事情之间的权力差距”（p.1），通过扩展邻里管理模式，开发一系列触发器，允许公民向政府问责，下放部分预算，鼓励社区资产所有权，并赋予教区委员会新的权力（目前是英国政府的最低级别，主要在农村地区运作）。

理论：从统治到治理

阿特金森将治理描述为

在日益复杂和支离破碎的社会中hellip;hellip;从而实现一定程度的社会秩序、确定目标、制定政策和提供服务的过程（阿特金森，2003，p.103)。

评论员提到“基于通过网络和伙伴关系协调活动的新实践，社区、城市和地区出现了lsquo;协商自治rsquo;”（纽曼，2001，p.24)。这涉及到“关系和责任的重新配置，包括跨越可渗透的机构边界的行动者和网络的复杂联盟，以及公共领域的扩大视野”(康沃尔, 2004a, p.1)。4

这种治理现象被视为对全球化进程的回应，评论员认为，全球化降低了民族国家管理本国经济的能力。同时，来自“阶级政治的分裂、日益多样化和对不同利益和身份的承认的呼声”的挑战。治理也被视为是对“最近新自由主义市场力量过度脱节的幻灭”的回应（杰索普，2003，p.2）——解决当代社会协调问题的“第三条道路”。

治理理论认为权力不是“社会控制”，而是“社会生产”。它摆脱了关于权力作为一种商品的固定观念，这种观念植根于特定的机构和社区，而转向了更为流畅的权力观念，这种观念是在合作伙伴之间发展和谈判的。治理话语包括以下命题：“使能”状态、“引导”而非“划船”（奥斯本和格布勒，1992）；市场、等级和网络的新组合；开放决策，让更多人参与；重尺度、多层次治理；权力下放。它还与社区、社会资本和民间社会这些作为建立在网络和信任基础上的整合力量的规范性概念相联系。对社区的重视与权力下放和伙伴关系的想法产生了共鸣，以建议公民、决策者和负责提供服务的机构之间建立新的关系（拉科和弗林特，2001）。社区的价值不仅在于它们能够带来的新知识和专门知识，而且在于它们有形和无形的资源。他们被视为有能力

——发展社会资本和社区凝聚力；

——通过在服务规划和监控方面拥有更大的话语权，改善服务提供；

——通过提供自己的服务满足当地需求；

——通过让公民重新参与政府机构，解决对“民主赤字”的担忧。

一些治理理论家称赞其自组织的跨组织网络是“最终的不干涉政府”（罗德斯，1997，p.110). 其他人则对他们眼中的“理想化规范模式”持批评态度。斯温格杜（2005年，第1994-1995页）认为，其隐含的共同目标和共同价值观框架忽视了大多数治理形式所处的矛盾紧张：往往是在广泛不信任和没有问责制的背景下强加的。同样，希基和莫亨（2005，p.17）对“流行趋势”持批评态度hellip;hellip;将当地和社区视为不言而喻和无问题的社会类别”。

另一些人则批评许多治理论述未能解决权力、代理和问责制问题（例如，见纽曼，2001；吉特尔，2001）和不同合作伙伴谈判地位的根本不平等（琼斯，2005，p.586)。正如康沃尔提醒我们的（2004a），这些新的治理空间是由国家邀请社区/公民进入并由国家创建和定义的空间（“受邀请的空间”），而不是由公民创建和定义的空间（“受欢迎的空间”）。

奥利克治理理论，即借鉴福柯（1979）的治理理论，是一种基于对权力的“社会生产”而非“社会控制”的分析，并由其他学者发展而来。它取代了零和权力和“温顺的身体”的概念，而“温顺的身体”是权力的基础（莫里森，2000，p.120）国家权力作为“政府”与国家脱钩，而是通过一系列与国家“相距”或“相隔”的地点和联盟产生。因此，治理已成为战略、技术和程序的一个领域，不同的力量和团体试图通过这些领域使其方案具有可操作性（罗斯和米勒，1992）。

然而，治理理论家警告说，超越国家的权力形式往往能比其自身机构更有效地维持国家，扩大并最大限度地提高其效力（福柯，1980，p.73)。这不是通过强制控制来实现的，而是通过更复杂和微妙的技术和知识形式的传播来实现的，通过这些技术和知识形式，社区“可以被动员、登记、部署到新的方案中”和“鼓励和利用自我管理和身份建构的积极做法的技术，个人道德和集体忠诚”（罗斯，1999，p.176)。萨默维尔（2005）总结了精英的权力得到了加强和复制：重新集中、责任化和决策特权。

所有执政联盟都倾向于偏袒自己的人民（特权进入），从中心获得300玛丽莲·泰勒的控制权（重新中心化），并以自己的形象和相似性塑造公民（责任化）（萨默维尔，2005，p.125)。

重新集中

纽曼将一些治理文献中近乎乌托邦式的强调分散、网络化的治理形式与政治控制的重新中心化的现实进行了对比，后者大大限制了“参与的范围，以促进更开放和自反的治理风格”（纽曼，2001，p.163). 这种控制超越了伙伴关系空间，延伸到社区和公民的日常生活。因此，拉科（2003，p.78）描述了“在整个国家行动领域，人们越来越关注如何界定和塑造lsquo;适当的rsquo;个人和社区行为、监管和控制”。同时，“社区话语”劫持了一种“抵抗语言”，使之成为一种专家话语和职业”（罗斯，1999，p.175). 罗斯认为，社区已经成为需要调查、绘制地图、分类、记录和解释的区域。通过这种方式，国家从新的治理空间延伸到社区本身。

治理理论家认为，这种重新中心化在城市政策的“什么”和“如何”两个方面都很明显：新自由主义经济话语在全球和全国的主导地位；在中央决策、绩效驱动的审计文化的主导地位。

关于“什么”，斯温格杜（2005，p.1993）描述了新的分散式管理安排是如何在一个广泛的新自由主义经济秩序中进行的，这个秩序决定了必须在其中找到地方解决方案的背景，随着制定游戏规则的市场力量的不断强加于人，政治领域的民主特征日益受到侵蚀。与此同时，重新集中体现在审计文化的主导地位上，通过这种文化，监督已经制度化和常规化到经济和社会生活的各个方面（弗林，2002，p.163).迈克尔·鲍尔发展了这个主题。在20世纪90年代，他认为

加强公共服务问责制的政治要求与新自由主义倾向紧密相连，后者倾向于通过会计、预算控制、审计和质量保证等管理主义工具在远处实施控制（鲍尔，2003，p.191)。

他认为，作为“可审计”的一部分，受审核方组织需要进行改革，因此审计师成为一个明确的变革代理人，而不仅仅是一个中立的核查者（鲍尔，2003，188-189）。同样，阿特金森描述了在开发政府方案所需的技术时，社区参与者如何“自我调整”，并被迫“证明他们有能力以反映这些更广泛需求的方式，集体和单独地管理自己”（阿特金森，2003，p.118)。莫里森这样认为

可能表现为自治的增强，自我管理的机会，也可以被视为理性的重新配置，以便该部门的自身利益与国家的利益相一致，寻求有效地动员后备军并根据自己的条件提供支持（莫里森，2000，p.129)。

因此，对绩效的强调使伙伴关系非政治化，将参与作为一种技术而不是政治进程纳入主流（泰勒，2003a；希基和莫汉，2004，p.11)。

向下转移责任

虽然权力越来越多地被赋予全球组织，但福利的责任却被推到了地方、社区和个人层面，风险由那些最无力承担的人承担。因此，国家的退出可以被解读为一种社区参与的政府技术（莱姆克，2001），将国家的成本和责任转移到社区和“负责任和理性的个人”身上，从而免除了国家自身解决社会不公的责任（希基和莫亨，2004)。罗斯认为

公民在一个国家领土内的经济命运是相互脱钩的，现在被理解和管理为他们自己的企业、技能、创造力和灵活性的

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Community Participation in the Real World: Opportunities and Pitfalls in New Governance Spaces

Marilyn Taylor

Summary. The shift from government to governance in recent years has created significant new opportunities for people from disadvantaged communities to participate in the decisions that affect them. However, the weight of evidence over the years suggests that these communities have remained on the margins in partnerships and other initiatives. Governmentality theory helps to explain the ways in which state power persists even when governing is increasingly devolved; however, it also allows for the possibility of lsquo;active subjectsrsquo;, who can shape and influence the new spaces into which they have been invited. This article draws on a range of evidence from the literature and from the authorrsquo;s own research in the UK to consider the challenges for communities of lsquo;governing beyond the statersquo;.

Introduction The move from government to governance across the globe has been well-documented (Stoker, 1998; Newman, 2001; Kooiman, 2003; Swyngedouw, 2005). Most commentators agree that it is no longer possible in the context of globalisation, or given the complexity of todayrsquo;s society, for the state to govern without the co-operation of other actors. New spaces have therefore opened up in which a variety of actors are now engaged in governing. This has created new opportunities for actors who have in the past been excluded from the policy process, opportunities that are reflected in the increasing emphasis in international and national policy on community participation. At the same time, a substantial body of research across the globe suggests that the scope for communities1 to exercise real influence in these spaces has been limited— indeed, some argue that this apparent opening up masks new forms of state control. In the global South, researchers have been highly critical of a wide range of participation initiatives which, despite a rhetoric of decentralisation, are characterised by power imbalances between participants, explicit and implicit co-option, cost-shifting and continuing centralisation (Cooke and Kothari, 2001; Hickey and Mohan, 2004). In the US, Gittell describes the Empowerment Zones, which were set up under the Clinton administration, as “a familiar failed model” with money funnelled into traditional city elites for short-lived programmes with limited funds designed by outside programme planners for poor communities, disregarding strategies that would enable communities to restructure themselves (Gittell, 2001, p. 100).

The UK literature paints a similar picture, with the community engagement rhetoric over the years far outpacing the reality of partnerships on the ground (see, for example, Mayo, 1997; Atkinson, 2003; Taylor, 2003a; Shirlow and Murtagh, 2004; Somerville 2005). However, in its third term, the New Labour government, through a newly created Department for Communities and Local Government, has reaffirmed its commitment to community engagement through a specific commitment to a policy of “double devolution” (Miliband, 2006), in order to “improve public services at neighbourhood level and to bridge the gap between citizens and democracy”.2

This article explores the challenges and opportunities that have characterised participation policies in the past and the potential for change. As a framework for this, it uses governmentality theory, which discusses how state power is reproduced in new spaces, but also allows for the possibility of lsquo;active subjectsrsquo; who can shape and influence the exercise of government (Morison, 2000, p. 119). It then draws on studies of community participation in neighbourhood renewal programmes in England and beyond to consider the implications for both government and communities themselves, if community participation is to move from rhetoric to reality. To set this in context, it begins by sketching out the key elements of New Labourrsquo;s most recent policies on community engagement in England.

The Policy: Governance under New Labour

The New Labour government in England has enthusiastically adopted a governance agenda in its commitment to tackle social exclusion, modernise local government and bring about both radical service reform and democratic renewal. This is demonstrated in its promotion of partnership working, of lsquo;community engagementrsquo; and most recently of lsquo;double devolutionrsquo;.

Partnerships of various kinds have been a feature of neighbourhood renewal policy in England since at least the early 1990s. However, they were given a new momentum when New Labour came to power in 1997, introducing a range of partnership-based special initiatives in the most disadvantaged neighbourhoods (Sure Start, the New Deal for Communities and Neighbourhood Management Pathfinders among them).

As part of its commitment to local government modernisation, the New Labour government also encouraged public authorities to involve citizens and service users in policy formulation through a range of deliberative mechanisms—citizensrsquo; panels, citizensrsquo; juries, user and area-based forums (Newman et al., 2004). A 2002 survey of local authorities (ODPM, 2002) found an increasing proportion of those sampled using interactive websites (about a half), focus groups and citizensrsquo; panels (70 percent) in 2001 compared with 1997 and a high proportion (two-thirds) developing neighbourhood forums.

The lsquo;communityrsquo; discourse, meanwhile, has featured strongly in New Labourrsquo;s search for a lsquo;third wayrsquo; between market and state. Although the cross-cutting nature of this agenda has been emphasised, there have been two main fronts of development within government. First, following a review of the role of the voluntary and community sector in mainstream service delivery (HM Treasury, 2002), the capacity to support community as well as voluntary-sector development was been

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