IJES 1,1
86
International Journal of Emergency
Services Vol. 1 No. 1, 2012 pp. 86-94 r Emerald Group Publishing Limited
2047-0894
DOI 10.1108/20470891211239335
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The current issue and full text archive of this journal is available at www.emeraldinsight.com/2047-0894.htm |
PRACTICE INTERFACE
Fire and rescue service reconfiguration:
a case study in Nottinghamshire
Pete Murphy and Kirsten Greenhalgh
Nottingham Business School, Nottingham Trent University, Nottingham, UK, and
Craig Parkin
Nottinghamshire Fire and Rescue Service, Nottingham, UK
Abstract
Purpose – The purpose of this paper is to evaluate the practical implementation of the Integrated Risk Management Planning process through its application within the Fire Cover Review project in Nottinghamshire, in order to identify good practice and recommendations for improving the process and its implementation.
Design/methodology/approach – The paper takes the form of an in-depth case study over an 18 month period using participant observation, documents analysis, interviews with key stakeholders and the response to a public consultation exercise.
Findings – Recent public expenditure restrictions manifestly influenced and contextualised the attitude and response from the public and all key stakeholders to the project. It was the first consultation undertaken by the Service which was also significantly affected by the internet and social media. The open and transparent approach adopted reduced misinformation and promoted ownership and accountability of the project, from both the Service and the Authority.
Originality/value – The paper is the first comprehensive review of the reconfiguration of services undertaken during the current financial crisis and in the context of the new coalition governmentrsquo;s public sector policy.
Keywords United Kingdom, Public services, Government policy, Fire services,
Performance management, Integrated Risk Management Plan, Service reconfiguration Paper type Case study
Introduction
Ever since their establishment in 1947, fire services in the UK, have become increasingly proactive in preventing fires and reducing risks to people and property rather than merely responding to fire and other emergencies as quickly as they could. The Fire and Rescue Act 2004 acknowledged the wider functions and responsibilities that services had gradually undertaken, redefined their roles and renamed them fire and rescue services (FRSs). While FRSs are still required to respond to fires, emergencies and other incidents their primary aim is to reduce and mitigate risks to individuals and communities so as to “bring about improved community safety, and to make a more productive use of fire and rescue service resources” (ODPM, 2003, par. 3.28).
In order to do this, Fire and Rescue Authorities (FRA) in the UK are required by the Act and the National Framework (DCLG, 2008a) to produce a local integrated risk management plan (IRMP) that sets out the authorityrsquo;s strategy for reducing the commercial, economic and social impact of fires and other emergency incidents.
This replaced the previous system based on National Standards and incident response times. It requires each FRA to produce a publicly available IRMP covering at least a three-year time period which, inter alia:
. is regularly reviewed and revised and reflects up to date risk information and evaluation of service delivery outcomes;
. demonstrates how prevention, protection and response activities will be best 87 used to mitigate the impact of risk on communities in a cost effective way; and
. provides details of how Fire and Rescue Authorities deliver their objectives and meet the needs of communities through working with partners (DCLG, 2008b, p. 13).
Although the new coalition government, announced a strategic review of the National Framework it made it clear that it intended to retain the IRMP process and any reconfiguration of local services would continue to be based upon its application. Any significant changes or service reconfigurations must therefore be based upon a comprehensive contemporary risk assessment of the area affected, using nationally accredited and approved models of risk assessment applied to robust and reliable local data and information sets.
The recent economic downturn and the medium-term reduction in public finances in the UK has required all FRAs in England and Wales to re-examine their existing services and activities. Whilst the decision to undertake a comprehensive Fire Cover Review (FCR) in Nottinghamshire actually pre-dated the current financial crises and political changes, at local and national levels, the need for significant budget cuts undoubtedly made the review more challenging for the service and more politically sensitive for the authority.
The Nottinghamshire FCR has four stages:
- a comprehensive re-evaluation of the existing service and prevailing risk assessments across the county based upon the Fire Services Emergency Cover Toolkit (FSEC) (ODPM, 2006) supplemented by tools, techniques and information recommended by independent consultants;
- the development, testing and appraisal of alternative options for changes to the service;
- a public consultation and engagement exercise on the proposals for service reconfiguration; and
- the authorityrsquo;s changes to the future deployment of services.
Stage 1: the evidential base
As part of the IRMP process the government provided a suite of analytical tools and techniques via computer software called the FSEC. This allows each fire service to undertake a risk-based assessment of their area using a common approach that has been tested and independently validated. NFRS supplemented the toolkit with the
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实践界面
消防救援服务重组：
在诺丁汉郡的案例研究
Pete Murphy和Kirsten Greenhalgh
诺丁汉商学院，诺丁汉特伦特大学，诺丁汉，英国和
克雷格·帕金
诺丁汉郡消防与救援服务，英国诺丁汉
摘要：
目的 - 本文的目的是通过在诺丁汉郡的防火覆盖评估项目中的应用来评估综合风险管理规划过程的实际实施，以确定改进流程及其实施的良好做法和建议。
设计/方法/方法 - 本文采用参与者观察，文件分析，与主要利益相关者的访谈以及对公众咨询的回应，以18个月的深度案例研究的形式。
结果 - 最近的公共支出限制明显地影响了公众和所有关键利益相关者对项目的态度和反应。 这是该处首次进行的咨询工作，受到互联网和社交媒体的重大影响。 采取公开透明的做法减少了错误信息，促进了服务和管理局对项目的所有权和问责制。原创性/价值-本文件是对当前金融危机期间和新联合政府公共部门政策背景下服务重组的第一次全面审查。
关键词英国，公共服务，政府政策，消防，绩效管理，综合风险管理计划，服务重构论文类型案例研究
介绍：
自1947年成立以来，英国的消防队伍更积极地防止火灾，降低人身和财产的风险，而不仅仅是尽快应对火灾和其他紧急情况。 “2004年消防和救援法”承认了服务已经逐渐开展的更广泛的职能和责任，重新界定了他们的角色，并更名为消防和救援服务（FRS）。 虽然FRS仍然需要应对火灾，紧急情况和其他事件，但其主要目的是减轻和减轻个人和社区的风险，从而“提高社区安全，并更有效地利用消防和救援服务资源 “（ODPM，2003，par。3.28）。
为了做到这一点，法案和国家框架（DCLG，2008a）要求英国的消防和救援当局制定一个地方综合风险管理计划（IRMP），该计划规定了权力下放的战略 商业，经济和社会对火灾等紧急事件的影响。
这取代了基于国家标准和事件响应时间的以前的系统。 它要求每个法新社制定一个至少三年时间的公开的IRMP，其中除其他外：定期审查和修订，反映最新的风险信息和服务提供结果的评估;表明如何以成本效益的方式减少风险对社区的影响；提供了消防和救援机构如何通过合作伙伴之间的合作来实现目标并满足社区的需求的细节（DCLG，2008b，第13页）。
虽然新的联合政府宣布对“国家框架”进行战略审查，但它明确表示，它将保留IRMP流程，并且本地服务的任何重新配置将继续以其为应用基础。 因此，任何重大变更或服务重新配置都必须基于对受影响地区进行全面风险评估，并采用国家认证和批准的风险评估模型，将其应用于可靠和可靠的本地数据和信息集。
近期经济下滑和英国公共财政的中期下调要求英格兰和威尔士的所有FRA重新审视现有的服务和活动。 虽然在诺丁汉郡进行综合消防覆盖评估（FCR）的决定实际上预示了当前的金融危机和政治变化，但在地方和国家层面上，大幅度削减预算无疑使得审查对服务具有更多政治权威的敏感挑战。
诺丁汉郡FCR有四个阶段：
(1) 根据消防应急包（FSEC）（ODPM，2006），辅助工具，技术和信息，对县内现有服务和现行风险进行全面重新评估;
(2) 对服务变更的替代方案的开发，测试和评估;
(3) 对服务重组建议进行公众咨询和参与；
(4) 权力机构对未来部署服务的变化。
第一阶段：证据基础
作为IRMP流程的一部分，政府通过称为FSEC的计算机软件提供了一套分析工具和技术。这使得每个消防部门都可以使用经过测试和独立验证的通用方法对其区域进行风险评估。 NFRS补充了工具包，提供最新最合适的分析工具和可用于项目的信息，并构建了一个新的证据基础，使他们能够对全县各地的个人和社区风险进行全面和详细的审查（Murphy和Greenhalgh， 2011）。它发现服务的配置和资源的部署主要来自以前的职责和服务目标。因此，以前的风险评估所依据的数据，信息，标准和基准不再“适合目的”。这导致了对于当前需求或全县风险预期未来风险模式的资源配置的优化模式。
现在大部分被取代的历史标准和前国家指标主要基于事件响应时间。 导致，诺丁汉郡的风险评估数据被清理，更新和补充，以满足FCR的88项要求。 这些改进大大促进了服务用的映射和计算机技术的大发展以及FSEC工具包的开发[1]。 如果没有这种新技术，目前的做法是不可行的。
第二阶段：重新配置选项
政策选择的评估并不令人惊讶，在财政拮据和资源减少的时期，对服务重新配置的决定在政治上产生了争议，并引起了广泛的兴趣。 这意味着，尽管迫切需要金融危机带来的生产力提高和效率节省，墨西哥和格林哈尔格（Murphy，Greenhalgh，2011）迫切需要公众咨询阶段的建议时间较长，而且比预期的要困难得多。
NFRS在二月份提交了关于审查证据基础和备选方案的报告，但直到2011年6月，消防局才得出结论（NNFRA，2011a）。 这部分解释了这一事实，即审查对该县许多服务部门提出了大量建议或潜在的改进，这些建议有许多相互依赖和后果，这取决于建议的组合。 然而，在整个这一时期，利益相关者和压力团体的一些活动，主要是基于个人消防站，政治上也变得越来越活跃（诺丁汉地方新闻，2011）。
6月，首席消防官（CFO）向管理局提交了三份战略选择草案，以便对全县各地服务、资源的配置、部署进行调整。 正如他的报告所说：虽然许多社区会把他们的当地消防局视为“他们”的规定，但实际情况是，在全县范围内，管理层必须采取全局看法。 因此，不可能向消防局呈交一系列关于个别单位的建议，或者说是各方面的选择。 事实是，对于每一个行动，在提供防火罩方面都会产生反应。 更改一个设备或车站的可用性将对下一个最近的设备或车站产生影响。 这就是为什么如此重要的是对任何变化（诺丁汉火灾和救援服务（NFRS），2011，第3页）进行全面的咨询。
首席财务官介绍了三个选项，并确定了一个首选方案。 所有这三个选项都有超过30个（通常是相互关联的）部分，以便他们协助决定，首席财务官将这些建议分为三类，分别为三个选项。 因此，涉及“管理能力”的潜在建议或变化与“车站和电器”的提案或建议以及其他“配套考虑”不同。 后者涉及诸如不统一的员工结构，相应的培训要求，对遗产的审查和消防管理中心的变更等问题。 消防局根据这些选项之一（诺丁汉郡和诺丁汉市消防局）的公共咨询活动，2011b）。
第三阶段：公众咨询和参与
咨询工作是NFRS历史上规模最大的一次，这是前所未有的活动范围，等级和数量。 由政府认可的独立顾问意见研究服务（ORSs）提供咨询和协助，以实施IRMP过程引起的公众咨询。
咨询工作于8月1日开始，运行12周，到2011年10月23日结束。然而，由于前所未有的等级和所收到的申诉量，管理局决定将咨询期延长三个星期。
通过采取广泛、包容和开放的方式进行公众咨询，FRS和消防局减少了对司法审查过程和决定的未来挑战的风险。 司法审查的挑战中庸地反对了IRMP过程以及过去重组建议的内容，而且管理局急于避免不必要的费用带来的挑战。
方法：
证据基础和期权发展：
NTU被任命为FCR的独立顾问，负责审查证据基础的充分性和客观性，并为NFRS进行的过程提供保证。 他们的咨询方法是从功能主义的角度来看，客户和顾问之间的关系被认为是客户需求第一的武器，合同和独立关系（Werr和Styhre，2003年）。 顾问调查了为IRMP（DCLG，2008b）制定的背景政策和技术指导，以了解影响诺丁汉郡风险分析的多变量因素，以及因此在FCR内要检查的因素和数据。 确定了立法框架和国家标准和要求之外，确定了进一步关键的互相依赖的变数和造成全县风险的因素。
作者建议并评估了社区概况的所有三个连续版本，这些文件的最终版本现在可以在诺丁汉郡消防和救援服务网站的出版物部分公开发布。 为了得到一个完整的评估，还有必要调查和协调风险评估，并在全县范围内部署当前和未来的资源。 这在诺丁汉郡的案件中特别重要，因为位于县边界附近的几个车站和服务的存在，但位于其他FRA的管辖范围内。
公众咨询和参与和基准：
分析公众咨询阶段所采用的方法有两个关键因素：
分析对NFRS咨询和参与的回复和比较其他FRS在IRMP中使用的过程。NFRS在三个政策“包”中提出了他们的建议，即提案
“车站和电器”; “管理能力”等实施或“相应的考虑”。 他们还确定和分析了四个关键利益相关方群体，即“公众和个人”的回应; “企业”; “关键交付伙伴”（如警察和地方当局）; 和“代表组”（图1）。
基准测试采用人种学内容分析的形式，通过组织网络向公众提供的文档中探索潜在的主题。
在英国，每个FRS被归入五个国家“家庭组织”之一，源于“最近邻”模式，即在地理和人口领域方面“服务最相似”的服务（CIPFA，2011）。 NFRS属于第4组，作者以IRMP流程，向公众提供的详细程度和所进行的咨询过程为基础，将该组作为建立比较分析的样本。 除了第4组中的18个FRS中的一个外，所有IRMP文档均具有公开可用且易于访问的功能。
调查结果和分析：
车站和电器：
正式的咨询文件（NFRS，2011）完全集中在车站和电器上，尽管公开会议和其他举措也讨论了其他问题。 车站和家用电器绝大多数是公众的回应，这并不奇怪。 同样，审查产生的高水平的谣言和错误信息也与这些问题密切相关，尽管在通过NFRS网站或正式磋商会议提供准确的信息时，担忧得到缓解。 然而，正如外部顾问ORS所作的结论。
很难避免这样的结论：事实上，反对“消防封面评论”的诺丁汉郡提案草案相对较少。 NFRS在当地会议和县内街头信息事件方面的经验加强了这种印象，并通过问卷调查的结果予以确认，其中七项提案获得绝对多数认可（ORS，2011，p 9）。
主要合作伙伴的回应也普遍支持。 在当前的财务环境中，紧急服务和地方战略合作伙伴关系中的关键利益相关者倾向于接受变更，并认为重组是将公有财产合理化的机会，或作为重新考虑自己相关服务配置的催化剂 。 这与之前的变化形成对比，这些变化通常导致反对。
咨询期延长之前和之后企业的回应令人惊讶，尽管还有额外的尝试。 值得注意的是，NFRS已经在积极研究如何在下一次IRMP审核中改进与这一部门的接触。
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公众 |
商业 |
配送伙伴 |
代表组 |
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车站和电器 |
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管理能力 |
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执行问题 |
图1、对咨询的回应
对其成员的既得利益采取了防御性立场。 这些机构的反应可预见地取决于这些提案是否影响了全时候的工作站和家电或被保留的工作人员站和电器。
管理能力：
公众普遍不了解这些问题，只倾向于评论在与“正式”代表的服务交流之后。 但是他们是当他们被告知管理能力将比前线能力下降得不成比例时，通常会有所支持。 “至少你有你的优先权”封装了普遍的反应。
由于这些建议可能对应急准备，综合响应和协同工作产生影响，人们可能会期望关键交付伙伴的关键反应。 然而，这些关键利益相关者承认资源萎缩，确认了所采用的强大过程，几乎没有任何意见，几乎没有任何批评。 同样，代表机构对这些建议几乎没有兴趣，尽管这些建议可能影响到其中一些成员。 同样，商业界对这些问题也不感兴趣，他们的首要考虑是对个人房屋的操作响应时间和风险水平的潜在影响。
实施问题或相应的考虑：
这些问题最终在这个过程的磋商阶段是不可确定的，因为它们完全依赖于磋商的结果和随后的决定。 它们本质上是需要解决的问题，作为修改服务重新配置的一部分，尽管根据所选择的选项，更改的数量会有所不同。 这些建议涉及服务结构，屋村管理，培训，对应急管理中心的影响以及对轮椅和职责制度的修改等问题。
公众对这些建议一般不知情或不感兴趣，交货合作伙伴或商界很少有评论。 前者提出的唯一重大问题是区域消防中心的未来，这主要是由于对如何资助以及哪个机构对未来负债负责的误解。 然而，代表机构对这些执行事项的潜在人力资源影响深感兴趣。
图2和图3总结了这些发现。
标杆：
与诺丁汉郡不同的是，绝大多数FRS特别强调了公共资金的减少，作为审查其地区防火覆盖的主要因素。 NFRS正在进行一项旨在实现的愿望。
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兴趣水平 |
支持水平 |
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强 |
支持 |
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中 |
中间 |
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弱 |
反对 |
Chi; |
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图2、咨询回应
资源配置的最佳模式，在短期，中期和长期中减轻重大风险。 通过这一过程，它不可避免地要处理财务限制，但这不是它的存在理由。 如果NFRS或消防局希望通过降低成本的战略，那么他们将选择专门设计的选项，围绕这样一
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