Analysis on the Pre-qualification System of Construction Project Bidding

Abstract—The pre-qualification is an important work in the process of bidding projects. Its aims are to choose a qualified bidder who has experience, competence, reputation to undertake the project. However, there are a lot of problems in China#39;s current tender work. Based on related laws and engineering practice activities in the area of project bidding, this paper analyses the status, problems and their causes of prequalification in the process of project bidding. On the basis of comparing with some mature foreign practices, this paper put forward corresponding recommendations about improving China#39;s pre-qualification system.

Keywords- bidding; pre-qualification; Construction Project

I. INTRODUCTION

The pre-qualification in the process of bidding projects is a activity that before sending invitation for bids or selling bidding documents, tenders inspect bidder Candidatesrsquo; qualifications, performance, skill level, financial status and so on , according with predetermined criteria of qualifications , and select the qualified bidders.

One of its fundamental aims is to review whether the potential bidders have experience, competence, reputation to undertake the project. On the other hand, controlling the number of bidders in a certain range ensures that the competitive efficiency of bidding activities, and reduces the workload of the tender#39;s evaluation.

In China#39;s current tender work, on the one hand confusing the role of pre-qualification, and weakening the functions of bidding evaluation and calibration; on the other hand, there are also some defects in pre-qualification, such as non-specific applicable conditions, unclear review content, more subjective assessment method the lack of corresponding system protection and so on, which make the normative work to the prequalification system is very important.

II. THE EVOLUTION OF PRE-QUALIFICATION SYSTEM OF CONSTRUCTION PROJECT BIDDINGIN IN CHINA

Pre-qualification system is built up with a bidding systemrsquo;s establishment in China. The “PRC Tendering and Bidding Law” issued in 1999 provides that: Tender could demand potential bidders to provide the proof of their qualification and

Foundation item: Supported by Social Science Research Common Program of

Beijing Municipal Commission of Education

performance, and inspects qualification of potential bidders according to the requirements of the project itself. The provisions of prequalification in “The Tendering and Bidding Law” are too brief. There is no independent requirement to regulate the procedure of prequalification and it doesnrsquo;t make provisions for the basic content of prequalification documents.

Ministry of Construction promulgated 89 Decree in 2001 “Management Regulation on housing construction and municipal infrastructure projects construction bidding” affirmed the role of prequalification in project tender. According to tender projectrsquo;s needs, tenderee can make prequalification by itself, and also entrusts the project bidding agencies to do this.

Ministry of Construction [2005] No.208 document “Some Opinions on Strengthening Administrative Supervision of housing construction and municipal infrastructure projects construction bidding” further provides for prequalification#39;s applicable conditions in the construction of bidding project. In the construction project bidding, in addition to technology especially complex or special technical requirements, it promotes post-qualification .

In the specific assessment methods, there are relevant regulations throughout different cities. Such as “Beijing prequalification methods of construction Project bidding (2006)” provides that: Pre-qualification evaluation can be used quantitative and qualitative assessment or other assessment is permitted in laws.

“The standard document of construction pre-qualification tender” which is carried out since May 1, 2008, provides a model for pre-qualification. Tendering can develop specific requirements according to the specific characteristics of the project and actual needs. The third chapter “pre-qualification approach” provides two kinds of methods, qualified system and the limited number system, tender can choose one according to the specific characteristics and actual needs.

III. THE PROBLEM IN PREQUALIFICATION OF CONSTRUCTION PROJECT BIDDING

Despite the introduction of pre-qualification is in line with relevant laws and regulations, in our bidding practice, pre-

qualification activities still have some problems to be solved, which can be summarized into the following main aspects.

1. The application of Pre-qualification lacks of clear provisions

China#39;s laws on the applicability of pre-qualification provide that tenderee can make prequalification according to tender projectrsquo;s needs. In the construction project bidding, in addition to technology especially complex or special technical requirements, it promotes post-qualification. In the actual operation this makes it difficult for tenderee to grasp what kind of project will need pre-qualification. If the tender cost and value of project do not match, the tenderee makes the prequalification complicated invariably, without regard to the size and technical difficulty. It will surely make the prequalification a mere formality.

1. Difficult to e

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   建设工程招投标资格预审制度的分析

   徐冰

   建设管理系

   经济与管理学院

   北方工业大学

   中国，北京

   xbhello@163.com

   关霞

   建设管理系

   经济与管理学院

   北方工业大学

   中国，北京

   Guanxia73@sina.com

   摘要： 资格预审是项目招标过程中的一项重要工作。它的目标是选择一个合格的有经验，能力，信誉的投标人来承接项目。然而，在目前中国的招投标工作中，仍然存在有很多的问题。根据相关法律法规以及工程项目招标方面的实践活动，本文分析了现状，原因和在项目招标过程中存在的资格预审问题。在与国外一些成熟的做法进行比较的基础上，本文提出了相应的建议，来改善中国的资格预审制度。

   关键词： 招投标；资格预审；建设项目

   一、 引言

   在工程项目招投标过程中的资格预审是在发送投标邀请或出售招标文件前，招标方对投标候选人的资质，业绩，技术水平，财务状况等进行的考察，根据符合预先确定的条件的标准，来选择合格的投标人。

   它的一个基本目标是审查潜在投标人是否有能力，经验，信誉来承接项目。另一方面，将投标人的数量控制在一定的范围内，确保招投标活动的竞争效率，减少招标评估的工作量。

   在中国目前的招投标工作中，一方面资格预审的作用变得混乱，弱化了评标和校准功能；另一方面，在资格预审中也存在一些缺陷，如非特异性的适用条件，未明确审查内容，更多的是主观评价方法，缺乏相应的制度保障等，这些对规范资格预审制度是非常重要的。

   二、 中国建设项目招投标资格预审制度的演变

   在中国，资格预审制度是建立在招投标制度上的。《中华人民共和国招标投标法》颁布于1999年，其中规定：招标要求潜在投标人提供的资格和业绩证明，并根据项目本身的要求考察潜在投标人的资格。资格预审的规定在招标投标法中过于简单。它没有独立的要求去规范资格预审程序，同样也不对资格预审文件的基本内容进行规定。

   建设部颁布89号令2001《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理规定》中肯定了项目招标资格预审的作用。根据招标项目的需要，招标人可以自行进行资格预审，也可以委托工程招标代理机构来做这项工作。

   建设[ 2005 ] 208号文件《关于加强房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标行政监督的若干意见》进一步提供了建设工程招投标资格预审的适用条件。在建设工程招投标中，除技术特别复杂或特殊的技术要求，它促进了岗位资格。

   在不同的城市，对具体的评估方法有相关规定，如“北京预条件方法建设工程招投标（2006）”规定：资格预审评价可以采用定量和定性相结合的评估方法或其他法律允许的评估方法。

   自2008年5月1日起实施的“施工招标资格预审”标准文档，提供了资格预审模型。招标可以根据项目的具体特点和实际需要发展提出具体的要求。第三章“资格预审办法”提供了两种方法：合格制和有限数量制，招标人可以根据具体的特点和实际的需要选择相应的方法。

   三、 建设工程招标投标资格预审中的问题

   尽管资格预审的引入是符合相关法律规定的，但在我国招投标实践过程中，资格预审活动仍有一些亟待解决的问题，可归纳为以下几个主要方面。

   A.资格预审程序缺乏明确的规定

   资格预审适用性的法律规定：招标人可以根据招标项目的需要进行资格预审。建设工程招投标中，除技术特别复杂或特殊的技术要求外，它促进岗位资格。在实际的操作中，招标人很难掌握哪些项目需要资格预审。如果投标成本和项目价值不匹配，招标人不考虑规模和技术难度预先进行资格审查总是复杂的。它肯定会使预资格流于形式。

   B.通过资格预审的不完美的指标，考察企业的综合能力是很难的

   资格预审的目的是审查投标公司的整体能力是否能满足招标项目的要求，并应重点强调控制风险的能力和表现能力。然而，目前在中国，预认证指标体系还不够健全，主要集中在审查企业资质，技术能力，财务能力，经验等方面。

   这些条件与建筑业企业资质等级标准一致。资格等级主要反映施工企业和技术能力的比例，说明企业承接一定规模的项目的一个特定方向的职业能力，但它并不能反映企业的综合能力，特别是，性能，控制和承担风险能力。

   C.评估方法缺乏客观性

   中国在资格预审中使用两种筛选方法：定性和定量，定性筛选方法用于对申请人的数量没有限制时，但这种方法有很多人为的因素，使一些资格预审的标准和方法容易有偏见，不够全面，而不是基于项目本身的特点选择合格的承包商；定量方法用于对报名人数的限制时，更常见的方法是“百分制打分”，但这种方法在指标及其权重的选择上会有一些不合理的因素，这往往是由于专家的个人倾向和经验所影响。

   D.评估结果的方法缺乏合理性

   考虑到整个招标投标活动中评标工作量的社会成本，在采用资格预审和过度的成功申请者的情况下，合格投标人的数量是被限制的。当合格的投标申请人数量超过七时，招标人可以选择下列方式之一来确定谁是投标申请人：

   1)按照资格预审文件中约定的审查方法，招标人通过得分和排序从投标资格预审合格的申请人中从高到低来确定7或更多的合格的投标人；

   2)随机抽签来确定资格预审合格的投标人名单，通常不低于7；

   随机抽奖的方法虽然公开但不科学。事实上，这是一种歧视投标人的得分和排序的方法；避免排序的随机性，但也有评价指标不完全和评价方法缺乏客观性的问题。

   E.评定材料缺乏真实性

   资格预审是中标的第一步。有些人使用假资格或其他的名义参与竞争才能通过资格预审和中标的现象屡见不鲜。在公开招标的大多数项目中广泛使用，并且投标申请人数量大。对于招标人审查投标人来说，这是困难的。资格预审只是停留在书面考查，但很少确定筛选申请材料的真实性。这有利于投标人弄虚作假行为。

   F.评估程序缺乏公正性

   虽然现有的法律法规对建设行政主管部门的权威进行全过程监督，但只有招标情况书面报告监督中标人的确定，但是对如何保证资格预审的公开、公平、公正的方式并没有明确的定义，它使预资格评估程序存在诸多弊端。

   例如，招标人在专家的选择上动手脚，特别是选择相关的“专家”。招标人故意操纵评估结果。招标人对于一个特定的投标人故意设置特定的评价标准。这排除了一些潜在投标人的一些反常的原因是合格的。所有的这些预先资格都是不公平的。

   四、 国外建设工程招标资格预审成功的做法

   国外建设工程招投标制度已发展到成熟以及其施工招标资格预审也发挥了应有的作用。

   在美国，只有极少数的项目，需要预先资格。由于工程保险制度有为承包商提供资格预审的功能。这种严格有效的信用专业承包商资格预审通过行政手段和业主的自我调查代替市场准入控制。担保公司评估通常基于标准4C的性格，承包商的风险资本，能力和连续性。

   英国的官方机构通常有一个合格的承包商的名单；同时，业主也有一个。招标人可以根据项目的特点和要求，招标时在合格承包商名单上选择符合项目要求的投标人。

   招标人需要定期更新和监测他们的的合格投标人名单，清除表现欠佳的公司并吸收这些质量水平、技术能力、财力全部合格的新公司。合格承包商名单是一个社会对承包商诚信的肯定。这是一个长期的机制，有效地提高他们承包商指南的可信度和整体强度。

   在上世纪90年代，日本政府已经建立了一套的公共工程承包资质评价体系。对建筑施工企业的管理和技术的客观评价系统是基于“建筑业法”的“管理项目考试”和“注册运营资格”。基于这一系统，外包机构进行资格审查，对参加投标的承包商根据工程规模，类型和其他商业术语标准进行资格名单的确定。

   FIDIC条款认为资格预审的目的是确定符合条件的企业的名单，同时确保招投标有一定的竞争。它允许的资格预审合格的企业的数量不应该超过7。FIDIC通常使用很简单百马克系统对检测分级申请资格预审的公司做一个全面的测定。资格预审得分最低为60，这些公司中得分低于最低的公司将要被淘汰。

   《世界银行采购指南》中第2.9条规定：对于大型或复杂的作品，或高成本的，需要准备详细的招标文件，这可能是反竞争的，资格预审通常是必要的。资格

   预审应完全基于潜在投标人履行合同的能力和资源。

   银行的《作品和用户指南》采购资格预审文件也认为透明性条件对大型项目的资格预审的优势大大超过了它的缺点。此外，世界银行贷款项目高度重视审查投标人的财务状况，并通过“强制性标准的行为”。每个审计指标集都有通过或失败的标准。

   上述国家或组织招标项目资格预审的特征表现如表1。

   	美国	英国	日本	FIDIC	世界银行	中国
   资格水平管理部门	国家自主管理	行政机关的官方名单	建设省或城市	无	无	建设
   资格预审	否	是	是	是	是	是
   资格预审的形式	工程保险制度	合格名单	公共工程承包资质评价体系	百马克系统	强制性指标法	合格体系或者限制数量的方法
   资格预审中承包商的资质要求	没有特殊要求	无资质要求	有资质要求	无资质要求	无资质要求	有资质要求
   权力方	第三方（法人）	业主	业主	业主	业主	业主/招标代理机构
   成功申请者的数量	无限制	通常6～7个	无限制	至少6个	无限制	无限制/限制

   五、 来自国外资格预审的灵感

   基于在国外和在中国的资格预审问题的成功实践经验本文提出以下改进建议：

   A.集中资格预审的适用性

   资格预审有优点和缺点。为了使其利大于弊，我们应该关注其应用条件。资格预审不仅可以用于复杂的或高价值的招标项目，也可以用于价值较低，但是具有技术复杂或高度专业化的招投标项目。

   由世界银行推荐，公共项目是一个大的（通常超过一百万美元）和复杂的需要资格预审的技术。选择不同的项目，不同的审查标准集检查承接项目的承包商的能力从而降低业主风险；小型或简单的工作，资格预审同样也是是可选的。

   B.突出企业能力的全面审查

   资格预审的作用是选择一个有能力承担该项目的公司。但现有的资格预审指标体系不符合这一要求。在相应的系统的前提下使用我们的建筑企业资质管理制度和定期审计，资格预审应结合招标项目的特点重点审查企业，如综合能力：业绩的能力，控制创业项目风险的能力。

   基于由美国担保公司用来评估承包商的风险的4C标准，我们可以用来考察企业的管理水平，员工素质，企业文化，组织结构，风险管理，环境特点，财务状况等等，和突出检查不同的项目特征要求方面。

   C.鼓励在资格预审中使用不限制申请人数量的方法

   合格的系统被鼓励在正常的情况下使用。所有满足资格预审文件规定的资格标准投标人，都应被允许参加投标，并不限制资格预审合格投标人数量。一方面，它鼓励充分的竞争，有利于选择最合适的承包商和业主；另一方面，这降低了投标人之间的串通投标行为发生的可能性。

   如果数量有限的系统的方法，则应该采用更全面的“综合定量评价”指标。指标的选取可参照在美国工程保证担保的方法中推荐的FIDIC条款和4C标准。为了防止串通投标，应选择尽可能多的潜在投标人按得分的高低进行排序。

   D.资格预审的标准应该是客观和公正的

   为了降低评价的主观因素，资格条件应该是精确的和容易精确判断的。从世界银行学习的方法，资格预审的标准应该是可量化的通过或者失败的标准，不应该弹性的指标。如果申请人不符合这些标准，从本质上讲，这将会被视为不合格。

   使用合格的评估方法，通过或未能成功通过指标在不受人为因素的影响条件下应该是很明确的，这是很值得我们

   去学习的。在使用极限数系统过程中，申请人应对得分进行排序。这些指标可以量化的要尽量量化，不能量化的指标，应明确地分析，然后根据实际情况对指标进行评分。

   E.充分发挥市场机制的作用，促进市场的资质管理

   通过以上分析可以看出，欧洲和美国注重于无政府分级的自由竞争的系统。它取决于市场交易主体之间的相互制约。日本

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