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PPP模式在中国基础设施建设中的应用：制度分析及影响
摘要：
公私合营（PPP）模式在过去20年中得到了越来越广泛的应用。但是在关于如何为PPP项目的成功发展创造一个积极的体制环境方面的问题仍然存在。本文主要通过分析中国的制度来考查这一问题。本文首先制定了PPP治理的理论框架，识别了PPP系统中不同层次的逻辑和相互作用。然后结合了中国的文化、法律和管理特征等方面，提出了中国的制度框架，并以此作为PPP模式在中国发展的嵌入性因素。之后，本文还分析了中国PPP模式制度的演变。调查结果表明，体制安排的变化必须与PPP模式的引入相结合，并且PPP模式的绩效与其制度环境密切相关。最后，本文为加强中国体制安排以促进PPP模式的健康发展提出了建议，并阐述了其对其他国家政府和投资者的影响。
copy;2014年Elsevier有限公司APM和IPMA。保留所有权利。
关键词：公私合营；基础设施；体制安排；中国
1 引言
基础设施被认为是“生命支持服务”（Noel和Brzeski，2005年），长期以来一直被政府垄断。但是，基础设施不足这一问题几乎所有国家都有；公共部门缺乏资金使得这一问题更加严重（Matos-Castantilde;oet al，2014; Qiu 和 Wang，2011）。此外，政府对基础设施的垄断被视为导致基础设施发展和运营效率低下的原因。作为一种交付替代方案的创新，公私合营（PPP）项目在过去的二十年中已在许多国家得到广泛应用并被尝试用于解决一些问题（Chan等，2011）；现在PPP可以说是公共部门中最重要的全球趋势（Garvin和Bosso，2008年； Koch和Buser，2006年），以及在发展良好的经济政策和管理项目方面，良好的治理是PPP成功的一个重要因素（Li等，2005）。
在过去的二十年中，中国政府一直在进行一项雄心勃勃的大型基础设施建设投资计划。为了推动中国的城市化，在二十一世纪头20年，城市基础设施发展所需的资金预计将达到约3500-5000亿元（Wu，2007）。仅来自政府的资金不可能支撑得起如此巨大的投资，因此，进行改革需要得到中国政府关于基础设施项目的投资和融资的承诺。因此PPP被引入中国以缓解这一问题（Chan等，2009年；Feng和Luo，1999；Ge和Zhang，2009;He，2001；Wang，2006）。实际上，现代形式的PPP于20世纪80年代后期才在中国得到应用，其首先应用于工业发展项目，之后再到其他部门，尤其是基础设施部门。根据世界银行的报告（2013），中国的私营部门参与的基础设施项目总数从1990年至2012年达到了1064个，居全球第一，总投资承诺金额为1193.3亿美元，居全球第四，仅次于巴西，印度和俄罗斯。
中国的特点是独特的政治，经济和文化的特征 (Buderi and Huang, 2006; Mu et al., 2011; Tan and Bian, 2013)。在1980年之前，中国采取了高度集中和计划的纯粹的社会主义经济。基础设施投资和发展是政府唯一的责任。随着PPP以基础设施发展的形式引入，并且考虑到这些经济交易活动的复杂性，PPP实践在中国已成为近年来学者们研究的焦点，尤其是PPP风险(e.g. Cheung and Chan, 2011; Ke etal., 2010; Song et al., 2013; Wang et al., 1999)，潜在的问题(e.g. Chan et al., 2010a)，成功的关键因素(e.g. Chan et al., 2010b; Zhao et al., 2010)以及拟从实际PPP项目的实施中汲取教训和经验的案例研究这些方面 (e.g., Chen, 2009; Chen andHubbard, 2012)。这些研究使我们更好地了解了PPP项目在中国遇到的现状、问题和制约因素。他们还建议或暗示健全的制度对于PPP的成功非常重要并且有必要为中国创造一个PPP-有利的体制环境(Wang et al., 2012)。然而，我们的文学审查表明还存在缺乏系统性的制度分析，特别是从动态演化的角度方面来解决接下来的问题：在基础设施建设方面如何对中国的制度安排演变，以适应新的项目融资和交付？
本文，以期对PPP管理贡献新的知识，从制度的角度进行了深入的分析。本文结构如下：第一部分是简介。第二部分介绍了通过采取新制度经济学的角度指导分析的理论框架。第3部分通过调查PPP在中国的基础设施建设的发展轨迹提供了一个深入分析的演进和变化的体制安排。第4部分总结与分析鉴定结果，并提出了课题进一步研究，以了解PPP的治理问题。
2 制定理论框架
2.1 PPP模式的概念
关于PPP模式的定义众说纷纭，在如何定义PPP方面也存在着争论（Ball，2011）；甚至有人认为试图定义这样一个术语是没有什么用处的（Hallet al.，2003）。PPP模式仍是国际社会所使用的一个模糊的概念。PPP模式的存在十分普遍，它起源于各种不同的国家、地区和组织。比如，英国的PFI即民间主动融资模式、亚太地区的“建设-经营-转让”模式即BOT模式、法国的特许权模式、世界银行的PPI模式，每一种模式都可能与它们的政治、经济、法律、文化和工业背景息息相关。这些模式逐渐汇聚成了PPP模式。正如Grimsey 和 Lewis (2005：p. xiii)所说：“PPP模式在每个国家都在以不同的方式发展实施。”
我们可以从不同的角度定义PPP。比如，FHWA (2004: p. viii)将其定义为“公共部门与私营部门之间形成的长期的合同协议，相比传统模式，它允许更多的私营部门的参与。协议通常涉及政府机构与私人公司签订合同改造、建设、操作、维护、管理设备或系统”。在合同安排的角度也有类似的定义（如Infrastructure Australia,2008；Yong,2010）。在一篇批判现有PPP定义的评论中，Brinkerhoff 和 Brinkerhoff (2011)声称PPP的功能类定义（如Grimsey and Lewis,2004, 2005; Koppenjan, 2005）专注于基础设施融资、建设、运营和维护的提供上，从而无助于描述PPP模式的关键特征。相反，他们提出PPP模式的关键特征是公共组织和私营组织之间的共同承诺，且认识到了PPP模式的两个维度：跨部门合作中的相互关系及组织认同。我们深入分析PPP的定义，除以上所述之外，得出三大类定义：（a）合同类（如Bult-Spieringand Dewulf，2006；Garvin，2010)，（b）伙伴关系类（如 MOF，2012；Nijkamp et al.，2002），（c）功能类（如Grimsey and Lewis，2004；IMF，2006）。合同类定义和伙伴关系类定义从两种不同类型的关系角度分析PPP模式。合同类定义主要在正式制度和法律维度关注政府与私人参与者合作关系，而伙伴关系类定义强调在以共同承诺和信任为特征的社会维度考察两者的关系。功能类定义以任务为导向并认为PPP模式通过整个项目周期将所有分散的工作角色综合起来，包括融资、设计、建设和运营等，这些都从政府转移到私营参与者，尤其是融资和运营角色的转移。然而，虽然这三种定义以不同的角度对PPP模式进行了阐述，但它们是互补的，而不是互相排斥的。因此，综合来讲，PPP模式可以被定义为在公共与私营参与者之间的长期的合同安排基础上（正式治理关系的基础），通过公私协作（方式和关键特征）高效率提供高质量的基础设施及服务的一种策略（目标和功能）。
虽然PPP在中国已经不是一个新的概念，但中国政府并没有给出一个官方的定义。特别地，在中国基础设施建设中PPP模式通常表现为BOT模式、BT模式和TOT模式，其中BOT是主要模式（Adams et al., 2006 ）。BOT模式经常被认为是PPP模式的等价形式，所以PPP和BOT常被结合成“PPP/BOT”这样一种表达形式（Wang and Ke, 2008）。 在中国它们的关系中有一个显著的区别，PPP模式中的公共是指政府，私人是指企业，包括私营企业和国有企业。这是因为中国的国有企业可以相对独立地进行跨部门运营。因此，在PPP项目中的企业被视为私人参与者，即使它属国家所有。例如南京长江隧道项目，这是中国一个典型的PPP/BOT模式的项目。在这个项目中，公共参与者是南京市政府，私人参与者是中国铁建股份有限公司，它是一个由中国国务院国有资产管理局管理的国有企业。严格意义上说，中国的PPP模式指政府企业合作制即GEP模式，企业更多是指的国有企业。而且，在中国PPP是指政府和企业之间的长期合作，包括私营和国有企业。
PPP作为一个政府、投资者、承包商、承购商或者最终用户和其他的利益相关者之间合作协调的长期合同安排，在整个开发和运行周期中与其所处制度环境和组织过程有很大的相关性 （Gopakumar，2009；Urio，2010； Winch et al.， 2012；Zhang，2005）。因此，政府在PPP模式中应在制度层面（宏观层面）和组织层面（微观层面）为保证良好的秩序制定规则。本文主要分析中国背景下PPP模式的制度安排。
2.2 理论框架
整个PPP周期通常经过三个主要阶段：开发、规划和运营。开发阶段起于项目启动止于财务收尾或者特许经营合同的签署。计划阶段包括设计开发、建造和试运转。相比规划阶段，运营阶段相对简单但更加漫长，它在剩余的合同期内仍存在着长期的不确定性，通常是15到30年。这个PPP假设在项目过渡期和运营期中符合所有参与者的期望，万无一失。
各种各样的原因包括自然条件、制度、组织模式、竞争规则、市场条件、技术和历史等都影响着PPP项目的成效（Chen and Doloi，2008； Urio，2010；Zhang，2005）。一个简单的框架是有用的，因为它隔离了关键变量，提供了一个基本力量的清晰视图。否则，在特定情况下，一些基本力量可能会被忽视。因此，要建立一个框架来描绘分析边界的轮廓，指导中国PPP模式的制度分析。
为了建立这样一个框架，一个合适的方式是将其建立在非常基本和历史悠久的理论基础上。本文采用新制度经济学的角度对PPP进行制度分析。Williamson（2000）指出，经济交易的影响因素分为四个层次。第一个层次是“嵌入”，交易的约束条件包括规范、习俗、习惯、传统和宗教等非正式制度。这一层次的因素通常是不可计算地、自发地、间接地通过第二层次的因素影响交易的结果。第二层次是制度环境，由正式制度构成，比如法律和行政系统中的产权、政治体制、司法和官僚体制。这一层次试图建立适合经济交易的制度环境。第三层次是治理结构，比如竞争规则。这一层次的主要目的是使治理结构与交易相匹配。权利结构的合理设计和使用将会减少或避免交易成本。这一层次通过合同设计来安排交易组织。第四层次是资源配置和使用，包括价格、数量和激励。这一层次旨在获得合适的边际条件。这四个层次之间，从第一层次到第四层次高层次因素对低层次因素施加约束，从第四层次到第一层次低层次因素对高层次因素提供反馈。
基于上述理论和整个PPP交易，得出一个可以透视PPP项目运作对其进行制度分析的框架，如图1所示。
图1.公私合营发展的体制框架
在微观角度，PPP项目进程主要是关于资源配置和使用（图1中的第四层次），这是项目执行和管理的焦点（组织内部）。实施进程由合同规则正式管理参与者（组织间）。相应地，契约安排由其运行所处的制度环境包括正式制度和非正式制度所约束。非正式制度包括公众对PPP模式的看法、促进或阻碍PPP的文化。正式制度包括宪法、法律、规章制度、法令、指示和政府的行政结构。制度环境直接或间接地约束或者促进PPP运行过程。
从图1可以看出，整个PPP进程的初始开发阶段主要由制度规则所治理。这一阶段开发PPP项目的途径遵从法律框架和行政规则，文化（非正式制度）是实践的基础。在这一阶段，管理PPP伙伴关系的合同还不存在。在规划和运营阶段，嵌入制度环境中的契约关系管理PPP项目的日常运营。另外，如果PPP项目周期是成熟的，在组织学习的进程中第四层次到第一层次产生会产生反馈。实线箭头表示高层次对低层次的影响，虚线箭头表示低层次对高层次的反馈。这些关系在组织网络中展现出来，这个组织网络包括特许权合同、股东协议、金融契约、建造合同、供应商合同、承购协议等。制度和契约规则包括它们之间的相互影响组成了整个PPP项目的管理系统。
在以上框架的指导下，接下来的部分分析了中国基础设施建设中PPP的发展，主要关注其制度背景，例如第一层次的非正式制度和第二层次的正式制度。
3 PPP在中国的发展：制度分析
3.1中国的一般制度框架
制度是社会的规范和准则，通过减少人际交往中的不确定性和在交易中构建激励机制来影响经济性能，这些制度规则根植于文化系统和法律行政制度，并且由文化系统（非正式制度）和法律行政制度（正式制度）反应。
3.1.1. 中国文化体系
儒家文化是中国传统文化之根并且一直占据主导地位，儒家思想可以用中庸来概括，它重视的是平等和平均分配财富而不是财富生产本身（不患贫而患不均，强调的是结果而不是手段）(Peng, 1999;Zhang, 2004)。自从1949年社会主义新中国成立以来，这种思想观念已经加剧，通常来说中国人在处理社会事务时，信息处理和做出判断时的认知方式是按照“合情、合理、合法”（合乎情理，合理的认识，和法律）的顺序进行的。在公众中这种心态依然很强烈，虽然一定程度上有所缓和，归因于中国的改
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