A Re-examination of the Public-Private-Partnership Discourse :Was PPP the way to Upgrade London Undergrounds Infrastructure?
INTRODUCTION
Public-Private-Partnerships (PPPs), known as 3Ps in the United States (US) and Canada, were introduced into the United Kingdom (UK) by the Conservative government in their 1992. Since then，PPPs in the UK accounted for over pound;57bn worth of capital expenditure. The Transport sector, whilst not having signed the most PPP deals, accounted for the largest capital expenditure of all sectors; approximately pound;12.1 bn of which urban transit PPPs has accounted for approximately pound;7bn. When compared with Europe, US and Canada, the UK has led the way with PPP financing however this model is becoming increasingly more popular in these regions.
The application of an innovative PPP funding policy to upgrade London Undergrounds was shrouded in controversy since its announcement in the House of Commons by the then Labour government in March 1998. After an extended transaction period that resulted in significant transaction costs, three infrastructure contracts were signed in 2002/3. During the operational period of the PPP significant problems began to emerge between London Underground (LU) and its contractors. Four years into the first review period one consortium that was awarded two infrastructure contracts went into administration；and two years later the other consortium reverted back to the public sector operation. In sum the PPP model expected to deliver pound;15bn of investment into London Undergrounds ailing system was abandoned.
The aim of this paper is to examine the lessons that can be learnt from the public sectors contracting authority perspective when applying an innovative PPP model to upgrade LUs infrastructure. This will be achieved by investigating the factors that led to the PPP model being chosen in the first instance; and the series of events that led to its demise with a view to concluding whether it was a failure in the PPP policy or the implementation of the policy.
2. INVESTMENT AND POLITICAL TENSIONS WITH LONDON
2.1 UNDERGROUND
Investment Backlog and Budget Uncertainty Business groups and society acknowledge that for London to be a world—class city it must have an efficient and effective transport system. However, with London Underground (LU) a critical component of Londons transport system, this was an unattainable aspiration due to its continual inadequate, erratic and declining government capital grant levels it experienced since the nineties ((NAO, 2004a), (Gannon, 2006, 2010). Under-investment in LU over the years has resulted in a deterioration of the systems assets, degradation of service and rising costs (HCC, 1998).The investment backlog in LUs system was estimated by London Transport (LT)，now Transport for London(TfL), to be pound;1.2 billion in 1997 (Gannon, 2006).Coupled with the legal inability to borrow funds LU was trapped in an inefficient planning and investment cycle due to annual budget uncertainty by successive Governments since the Second World War (HCC, 1998).
2.2 Politics and Investment
For decades the Conservative and Labour Governments have had politically polarised views on how to solve LUs long-term investment problems. The Conservatives were advocates of privatisation and early 1997 February (pre-election) were considering three models to achieve this end. Whereas Labour, in their 1997 manifesto, rejected the Conservatives proposals and proposed a Public-Private-Partnership (PPP) model. The Labour government won the May 1997 election and consequently LU was destined for a PPP funding model.
3. LABOURS PPP FUNDING POLICY DEVELOPMENT
3.1 PPP Policy Objectives and Emergence of the PPP
During mid 1997, a central government working group identified four business structures to meet Government policy objectives. LU were excluded from the study as the working group felt, `their presence could inhibit a frank exchange (NAO, 2004a). The four PPP business models evaluated were: public ownership with debt funding; partnership structures (trust or joint venture concession or partial sale of the business or full concession);and operational structures (single business, vertically integrated line business or separation of infrastructure from operations).
The working groups PPP options were governed by three policy objectives: obtaining private sector investment and expertise to modernise the tube; Guaranteeing value for money for the taxpayer and passenger; and Safeguarding the public interest, which include safe operation of the tube (NAO, 2004a). It was concluded that `a unified horizontal structure with one operator was the way ahead. Consequently the analysis led to restructuring LU into three infrastructure and one operational entity to provide the best incentives to manage cost and increase revenue, investor interest, limited competition between units, attract investment capital and management (HCC, 1998). Although a single private sector concession was financially more favourable it was rejected on the basis of greater monopoly risks (NAO,2004a). Other options were ruled out on the basis that allowing LU to borrow on the capital markets was more expensive than to borrow through the National Loan Funds (NLF) and this would subsequently be counted against the Public Sector Borrowing Requirement (PSBR) leaving less funds for funding other public service priorities (Gannon, 2010).
3.2 London Transports Preferred Option
In parallel with the Labour governments working group, LT conducted their own funding options analysis and submitted their report to Government at the end of September 1997. Their preferred option was to keep LU in the public sector but with higher consistent levels of funding through grant, direct borrowing or
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对PPP的重新审视：PPP模式是否适用于伦敦基础设施的更新
1.绪论
Public-Private-Partnerships(PPPs),在美国和加拿大又叫3Ps，1992年被保守党引入英国。从那以后，英国运用PPPs的资本开支高达570亿英镑。虽然在各个部门中，交通部门签订的PPP协议不是最多的， 但所花的资本金却是最多的；据大约估计，在将近121亿英镑的城镇运输费用中，PPPs占据了将近70亿英镑。 与欧洲国家，美国以及加拿大相比，英国在交通运输领域利用PPP模式进行融资已经越来越受欢迎。
1998年3月份，由工党领导的下议院宣布了一项新的融资政策，即创新性的将PPP融资应用于伦敦地铁更新项目上。这一政策的宣布引起了国内巨大的争论。整个合同的交易时间被延长并由此造成了成本的大幅增加，最终于2002年3月份3份合同签订完成。运营期间，在伦敦地铁和承包商间，许多问题开始出现。第一个评审期开始4年后，其中一个控股两家基础设施公司的企业集团宣布破产；两年之后，另一家企业集团归入公共部门运营。最终，希望通过PPP模式来投放150亿英磅更新伦敦地铁的计划失败。
这篇论文的主要目的是从公共部门的角度分析这次利用PPP更新伦敦地铁失败的原因，并总结经验教训。通过分析选择PPP模式的因素，研究是否是PPP政策及PPP的实施过程出现了问题，最终确定使其失败的原因是什么。
2.伦敦投资和紧张的政治局势
2.1 地铁
伦敦要想成为世界级的大都市，就必须拥有高效快捷的交通系统。然而，作为伦敦交通系统重要成分的伦敦地铁（LU），却由于90年代以来政府补助资金的持续不足，变动并且逐年下降，而无法完成进一步的更新。（（NA0,2004a）,(Gannon,2006,2010)）长期投资不足使得伦敦地铁的系统设备恶化，服务退化并且造成成本增加（HCC，1998）。1997年伦敦交通局（LT）估计伦敦地铁更新需要的投资高达12亿。由于第二次世界大战以来历届政府年度预算的不确定性以及法律上不允许进行贷款，伦敦地铁公司无法高效且顺利的完成设计和投资。（HCC,1998）
2.2 政治与财政投资
几十年来，保守党和工党对如何解决伦敦地铁的长期投资问题一直持有不同的意见。保守党支持私有化并在1997年2月初（选举前）提出了三种模式来解决这一问题。而工党则在1997的竞选宣言中驳斥了保守党的意见并提出PPP模式。1997年5月工党在竞选中胜出，而这也意味着伦敦地铁的融资问题将采用PPP模式解决。
3.工党领导下PPP融资政策的发展
3.1 PPP政策的目标及PPP框架的初步形成
1997年这一年，中央政府工作小组制定了四项业务结构来满足政府的政策目标。伦敦地铁公司没有参与该业务结构的制定，因为该工作小组认为“LU的参与会影响公正性”（NAO，2004a）。这四项PPP业务模型为：债务资金公有制；伙伴关系结构（信托或合资企业特许经营或出售部分业务或全让步）；运营结构（纯经营，垂直整合业务线或基础设施的运营单独分离）。
该工作小组的PPP决策由三大政策目标约束：利用私有部门的资金和专业技能更新地铁；保证使纳税人和乘客物有所值；维护公共利益，包括地铁的安全运营（NAO，2004a）。该小组的最终结论是将组织结构进行横向整合并由一个运营者进行运营管理。因此将伦敦地铁公司进行重组，分为三个基础设施公司和一个地铁运营公司，以此激励各公司更好的管理成本和增加收入，更好的吸引投资者，集团内部进行有限竞争，吸引民营企业的投资和管理经验(HCC,1998)。虽然只给予一个私营部门特许经营权经济上更划算，但这样有可能造成行业垄断，因此设置了三个私营部门。而若允许原伦敦地铁公司直接向资本市场借贷，其带来的成本远高于向国家贷款基金（NLF）借贷的成本，因此这一选择被排除。若通过国家贷款基金解决伦敦地铁公司的融资问题，将会导致其他重要的公共设施资金补助的减少，因此这一选择也被排除(Gannon,2010)。
3.2 伦敦交通局的首选方案
在工党政府小组工作的同时，伦敦交通局就融资方案也进行了分析，并于1997年9月份向政府提交了他们的分析成果。他们的首选方案是由公共部门管理伦敦地铁公司但要有相应的资金供应。该资金来源可以是政府补助、直接借贷，或者是通过抵押交通设备获得收入。第二方案是直接将伦敦地铁公司私有化但同时公共部门要对其进行密切的监督控制（NAO,2004a）。令人惊讶地是，政府并没有考虑伦敦交通局的提案（HCC，1998）；皮特·福德认为政府选择PPP模式是因为“无论地铁公司需要多少补助，财政部门都不愿意支付，即使只有很少，在他们看来也是一项巨大的责任”(HCC，1998)。因此，我们很容易看出来，在一定程度上，PPP融资政策是一项”已经推行的”政策。
4. PPP的设计、实施与交易
4.1 组织形式上的改变
从1998年4月份开始，为了进一步设计和实施PPP，伦敦地铁公司在中央政府的监管下完成了计划。国务卿下令重组伦敦交通局，撤去原交通局董事长，重新组建董事会并建立PPP实施小组（HCC，1998）。许多高级管理人员离开了公司，而这些管理人员都曾参与过6个PFI合同的执行并拥有丰富的商业与采购经验。1999年9月，伦敦地铁公司变为4家独立的公司：一家运营公司（Opsco）和3家基础设施公司 (BCV Infraco, JNP Infraco and SSL Infraco)。
4.2 采购，成本与时间计划
1998年9月到10月，伦敦地铁公司进行了市场调研。会面中向20个潜在的供应商询问了一系列关于他们对PPP的看法，并将其进行了记录。公司将对这些信息进行分析并判断PPP成功的可能性，最后在1999年2月将结果报告给政府；出于市场变动，政府下令开始采购活动并将时间从2000年4月调整到9月。1999年3月发布定期合同预告，通知私营企业PPP合同开始招标。114家企业表示愿意为PPP项目提供咨询。
4.3 地铁基础设施公司
1999年7月15号欧盟官方新闻网（OJEC）上发布了一则招标公告，通知潜在候选人并邀请他们进行注册。另外公告中说明三家基础公司中的两家为招标人并且相互独立处于竞争地位(另一家基础公司SSL在1999年5月底退出竞争)。1999年7月23号，在资格预审开始时举行了一次供应商会议，参与者都是进行过注册的候选人。6家联合体递交了详细的资格预审意见书。5家联合体通过预审，其中每家基础设施公司都有4家联合体应邀投标；三家联合体同时参与了两家的投标，另外两家分别参与了一家的投标活动。联合体有6个月的时间准备标书，。按规定，递交的标书由伦敦地铁公司的PPP实施小组进行评估并判断标书是否符合招标邀请书（ITT）中的规定。两个招标活动分别有2个投标人入选，他们需要提供最佳和最终报价（BAFO）。联合体需要提供三份BAFO。由于前两份标书无法提供，该项目需要重新确定范围。最终导致采购过程延迟了5个月（NAO,2004a）。
4.4 延后的地铁基础设施公司
铁道部作为唯一的投标人享有专有权，在这一基础上，于1999年5月底就三方面问题与SSL进行讨论协商：加强和维修基础设施和车辆，将Circle线并入位于帕丁顿的大西部主干线并将伦敦东线并入主干线。1999年10月份 the Ladbroke Grove 火车撞击事件发生，由此引起的围绕私有化铁路的问题对此次协商造成了不利影响，协商中双方对可能发生的成本和实施时间无法达成一致；这使得协商无法继续，1999年11月份谈判破裂。这导致SSL在1999年12月加入了PPP公开招标活动中，而这时另两家公司的招标活动已经进行了5个月。4家联合体通过资格预审并应邀投标。Tube Rail在2000年退出投标活动；2000年9月剩余3家联合体提交了标书；Metronet and LINC两家联合体进入候选。由于合同进行了相应的改动，两份BAFO经过修订重新提交，最终Metronet提交的价格最优而中标。
4.5 合同的签订
合同期限为30年，其中包括3个评估期，每个评估期7.5年。评估期内由仲裁者和伦敦地铁公司一同监管项目的实施。在项目付费上，该项目采用了“政府付费 绩效考核”的机制，以此来激励供应商。由于政治动荡，法律问题以及投标人成本的低估等原因整个签订过程被延长。最终签订的合同中规定三个基础设施公司负责融资、维修及更新伦敦地铁。2003年4月份 Metrone签订了两份合同(Bakerloo, Central，Victoria and Sub- surface lines)，2002年9月份Tube Lines 签订了一份合同(Jubilee, Northern and Piccadilly)。Metrone入股BCV和SSL两家基础设施公司，Tube Lines入股JNP公司。
4.6 伦敦市长的选举以及政策风险
1997年5月工党重新执政时承诺恢复民主选举，允许伦敦直选市长以及议会由民主选举产生。1999年10月份大伦敦政府法案通过。由于工党并不想让肯·利文斯通参与选举，于是他退出工党以无党派身份参与选举。2000年5月4号选举结束，肯·利文斯通当选。市长与议会成员作为大伦敦政府的组成，有5年的任期。肯·利文斯通和他的交通专员公开反对工党的PPP融资政策。工党本以为到2000年市长上任前PPP采购将会结束并签订合同；但由于过度乐观的政治计划，出现了现在这样的情形（NAO，2004b）。
2001年4月3号新任市长申请了司法审查，第一次司法审查定于2001年7月，第二次司法审查定于2002年的6-7月份（NAO，2004b）。第一次司法审查中，伦敦交通局认为在执行30年的PPP协议的同时实现市长提出的交通策略是不可能的；第一次审查没有成功。第二次审查中伦敦交通局认为PPP采购不合法，因为其违背了欧盟规则，项目本身也不能满足政府自己做得物有所值分析并提出PPP模式并不适用于伦敦地铁；但这一结果没有被采纳。而这两次审查共花费大概400万英镑（Evening Standard, 2002）。
4.7 采购成本
这次采购总成本你为4亿5千万英镑，其中伦敦地铁公司花去1亿8千万，投标人的投标成本补助2亿7千万。2000年4月份，招标邀请涵已经下发到SSL的投标人手中，而BCV和JNP的投标人已经递交了标书，此时，中标者的投标补助费用已经变为4千5百万。因为共有3家基础设施公司，需要给每家中标人1千5百万，而这个补助标准在1999年10月份还只有4百万。2002年9月份补助标准再次加大，到12月份时，已经涨到了2亿7千万。之所以增加补助额度主要是政府为了提高竞争并弥补投标人损失的机会成本。
4.8 利益相关者的关注点
在整个交易期间，利益相关者们一直在关注着项目进程；其中不乏一些显要人物，如：伦敦前任市长及其交通专员，下议院运输部专责委员会成员及学术代表和行业精英。他们的关注点主要集中在实现物有所值，基础设施建设与运营的分离，合同的复杂性，PPP债券安全性等。
2000年，运输部专责委员会命令国家审计部对PPP的财政分析进行审查。国家审计局得出的结论是：伦敦地铁运营公司就PPP的成本估算已经做了全面调查；财政分析可以提供一定的决策依据但不能完全替代物有所值分析；决策者本质上是在理解了数据中蕴含的含义后做出的决策。另外报道中还指出，伦敦交通局认为金融模型本身具有一定的不确定性并建议未来可以使用PSC来减少其不确定性和复杂性。德勒会计师事务所受伦敦交通局的委托并于2001年7月发布了关于PPP的看法。他们认为PSC分析是”主观判断，易变，简单化地”。2001年10月份，政府委托安永会计师事务所单独调查PSC，结果于2002年2月份发布。该事务所认为，这种方法是比较稳妥的，但同时说明，利用PSC分析得出的物有所值结论具有一定的主观性。
2004年间，国家审计局就PPP协议发布了两篇相关报道。第一篇报道中说：PPP协议大致符合政府的政策目标并总结说：给私人部门的资金采用有限保证的方法是合理的，7.5年的评估期使最终的价格是不能确定；由于重新招标是的交易总成本高达4.55亿（公共部门成本为1.8亿，投标人成本2.75亿）；与97年之前的投资状况相比，采用PPP模式确实解决了资金问题，但该更新过程最终能否完成还不确定。第二篇报道中提到，采用PPP模式有可能完成整个任务，但现阶段取得的成果呈现出好坏参半的现象。；好的合作伙伴关系在不断建立但是调研也在同步进行；在这30年间PPP的实施会受到价格变动及范围变化的影响，同时合同以外的其他因素（包括4个PFI协议，LU地产等）也会影响PPP的实施，而以上这些风险都将由伦敦地铁承担。2005年下议院公共帐目委员会根据从交通部、伦敦地铁公司以及普特道国际会计师事务所得到的一些信息对PPP进行了分析并得出结论：他们对PPP的工作范围以及VEM分析提出了质疑，认为使用PPP进行融资而不是发行债券，再加上贷方所承担的风险比例，是整个成本增加到了4.5亿。同时报道中还就1997年8月份政府预定的政策目标总结了PPP的完成情况，见表1.
5.PPP运营成效
5.1 成效
伦敦议会交通委员会就Metronet and Tube Lines这两家公司的表现进行了调查，结果显示好坏参半。合同开始后第3.5年出现了一个很有趣的现象“Tube Lines公司运营状况良好而Metronet面临着失败的可能。” 尽管Tube Lines运营的很成果，但人们却更加担心。PPP是用来对重要的公众设施进行市场管制，但是Metronet安排的首选供应商却没有遵循这一管制。Metronet公司最大的失败之处在于他将最重要的工作交给了集团内部成员做，而这在PPP合同中是禁止的。这一错误引起了大家的关注与改正而Tube Lines公司在这一点上
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