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PPP模式在交通运输基础设施方面的理论与实践
Athena Roumboutsos 1, Rosaacute;rio M.R. Macaacute;rio 2
1. 爱琴大学航运贸易交通系, 希腊, 希俄斯岛
2. 建筑土木工程与地球资源部高级研究所, 葡萄牙, 里斯本
摘要
目的 - 本文旨在介绍PPP模式在交通运输基础设施方面的理论与实践这一专题。为了证明专题的发展需求、重点介绍其关键因素并针对该领域目前和未来面临的挑战的研究提出建议。
设计思路/研究方法/研究路线 - 将PPP模式运用在交通运输方面，作者通过对这一专题的前期研究成果的批判性评述，提出了理论与实践的平衡表现，重点介绍这种基础设施和服务交付模型的关键因素。
研究结果 - 具有建设性的批判总结了这一专题的前期研究成果，并在此基础上提出了对研究新的评价方法和发展该类项目的需要。
研究局限性/意义 - 源于当前的宏观经济和社会发展情况相结合的研究建议，议题应在新一代PPP模式运用在运输部门中得以体现。
实践意义 - 对这一专题的贡献在于为实践提供案例样本，并通过理论对其描述分析，以提高对项目交付PPP模式在交通运输行业实施的影响因素的理解。
社会影响 - PPP模式在交通运输基础设施方面的理论与实践这一议题突出了对新结构和新概念的需要，这将导致价值的创造、获取和延续，已解决可持续发展的社会在交通运输领域挑战。
独创性/价值 - 在交通运输行业运用PPP模式这一特殊议题在国际性发展以及项目交付模型的适用性这一问题提出恰逢其时，与时俱进。研究提出的新一代PPP模式为价值创造、获取和延续提供支持。
关键词 PPP，运输部门，社会资本，价值
论文类型 研究型论文
1. 引言
政府与社会资本合作（PPP模式）已被确定为政府提供重大基础设施项目的一个主要的选择。许多PPP项目中，为了应对公共部门对基础设施的需求、限制财政支出、提高社会资本参与机会、充分发挥社会资本在管理、运营和创新方面的能力，同时风险共担，协议约定的交付计划往往被大大提前。通过推动解决负外部性的需求，以及支持运输政策的国际发展趋势，包括放宽对运输市场的管制，交通运输部门尤其受益于 PPP 模式。
同样，PPP模式也一直是学术界和实务界感兴趣的对象，他们在很多国际文献上都做出了贡献。就如，Tang等人在1998到2007年期间对于PPP发表的文章都聚焦于案例调研和结果调查这类基于经验的研究[12]。这就证明了研究是在实践中获得裨益并得出理论，这也解释了有关PPP的认识与理解都是碎片化的。为了研究这个问题，科学技术委员会（COST）建立“PPP模式在交通运输基础设施方面的理论与实践” TU1001专项课题小组，以促进理论的发展和与成果的结合。在一个兄弟课题中，加拿大国际银行课题组TG72对涉及PPP的全部相关主体都设计了对应的目标。同时，全球的经济萧条和银行体系的新规定促进了对PPP项目实施过程中问题的发现和PPP市场的放缓[4]。为了解决问题，基于理论研究的新模型亟需得到推出，模型能够提供预测，预测结果对决策过程和PPP模式的绩效提供支持。在这样的背景下，交通运输主管部门对此具有强烈的兴趣，这是一个代表着PPP得以广泛运用的行业，一个受经济下滑影响较大的行业，同时和也是一个把公众需求的增加当作重要进步指标的行业。
理论建构只能通过与市场发展紧密的“伙伴关系”来证明，而本研究包括对这一关系效应的贡献。为了突出PPP模式在交通运输行业的关键方面，论文选择既单独研究也整体分析相结合的方法，使得理论与实践相协调。
这也为今后的研究需求提供了框架，以支持社会资本在交通运输基础设施和服务交付领域的成功，以及与政府之间互惠互利的贡献。
2. 交通运输PPP模式的关键问题
学界在探索公共部门资金物有所值（VFM）的过程中，利用了许多PPP典型案例。这些典型案例都有一个共同点：都是利用社会资本投融资（通过用户收费或税收）的基础设施或服务项目。Leviauml;kangas, Wigan, and Haapasalo 在进行赫尔辛基拉赫蒂E4路项目后认为与“非典型案例”进行对比和识别是一个关键问题，甚至在事后的这个项目也是典型的。该项目是作为首个PPP项目在1995-1999年芬兰建成的。在基于现金流的研究方法中，他们比较了PPP模式下和传统交通运输基础建设采购方式下的项目经济状况，得出了在约定影子价格的情况下是很难达到双赢局面的这一结论。这主要是由于社会投资者和公共部门使用不同的贴现率进行计算的[9]。因此，如若维持社会资本方的收益不变的情况下，PPP典型案例的选取很难被证明是合理的。此外，他们强调这样一个事实：在大多情况下，公共部门在其投资估算中并没有包括其全部的费用，而作为合作另一方的社会资本，出于原则同时也按照规则来看，似乎将所有能够认识到的相关风险和不确定性都价格化并考虑其中了。
显然，在公众意识中，一直都把基础设施视为衣食住行等生活的权利，交通运输行业更是如此，把出行的权利和道路交通联系在一起。由此长期以来，基础设施一直被视为公共资产。在这种意识的驱动下，在交通运输方面的基础设施投资自然不存在由公共部分风险定价。
然而，风险是有代价的。Sfakianakis和Van de Laa强调PPP模式可以增加政府未来重要的开支，从而创建一个类似于基础设施投资的公共债务的责任。在典型的PPP合同中，政府担保构成了确定或有负债，这对地方政府的财政状况是一个不可或缺的考虑部分。在PPP的有关文献中，往往被忽视的一个风险是政府违约或无力履行对应的承诺。笔者使用的数据来自智利1990-2007年期间。通过引入信用违约互换(CDS)来对风险定价，他们得出的结论是：从政府的角度看，PPP模式与典型的公共投资没有什么太多区别，PPP模式下的确定或有负债增长和主权债务承诺及项目费用相似，都将在未来某个时候转移到纳税人身上。
因此，正如分配给各方的风险定价是PPP模式的一个重要组成部分，设置和管理这些风险是动态的，它们随时间推移而演变。利用股票的管理弹性可能增加项目的“价值”，同时这也被仿照作为一种“实物期权”，这代表着在未来获得一项行动权利的代价[3]、[13]，并且允许对风险的主动性管理[2]。在这里，理论与实践之间存在着明显的差距。Pellegrino, Vajdic and Carbonara有效地提出了弥合这一差距的方法。通过对交通运输基础设施项目构建缓解策略作为实物期权，并提出了一种基于期权的风险管理框架。与此同时，对实物期权的定价是一个挑战，这种做法强调了一个事实，即PPP模式在合同生命周期内对社会资本和公共部门都存在机会。
考虑到实物期权的方法，Asao, Miyamoto, Kato and Diaz比较了两种基本类型的收入担保计划：一种基于付费的年度收入担保计划，另一种是基于周期延拓的累计收入担保计划。通过使用蒙特卡洛模拟方法并应用于菲律宾收费公路项目，他们发现，基于周期延拓的累计收入担保计划提供了更好的回报给公共部门，但由于风险具有清晰的上限，这种类型的收入担保计划可能会明显地对社会资本方的商业活动有所破坏。
为了限制战略行为和实现物有所值这一前提不能建立在一个纯粹的财务基础上，绩效追踪似乎是问题的解决方案，并且其中介绍了包括PPP协议绩效指标。Mladenovic, Vajdic, Wuuml;ndsch and Temeljotov Salaj通过文献综述确定了一些关键绩效指标（KPI），这些指标通常是技术、运营、功能和财务方面的集合。不过，令人惊讶的是他们在创新或更广泛的社会福利方面没有提及，而这些通常被认为是由社会资本方提供基础设施交付的必要组成部分。这些发现也与在2013以“政府和社会资本合作模式在交通运输上的理论与趋势”(P3T3)为主题的会议论文集中提及的案例保持一致[10]。尽管，这个事实，即PPP成功依赖于社会资本合作方的能力[6]，已经被提出。
Liu and Wilkinson认为北京地铁4号线项目成功的关键因素是政府和社会资本双方的“能力”。值得一提的是，北京地铁4号线被社会视为一个“黄金线”，因为它的位置、建设规模和预期的流量都有助于确保其项目的收入来源和财务可行性。另外，它还发起了一个城市铁路项目，增加其对潜在的社会资本投资方的吸引力。然而，适当的风险分配，再次被强调作为成功的决定性因素。
同时，行业相关人员和学者都强调合理分配风险。PPP模式运用在交通运输行业中的案例[1]、[7]表明项目代理结构（即公私双方投资成立的项目公司）完成了那些在协议期就已经完成但在之后的时间被证明不够完善的工作，或由于事前掌握资讯不够完全或者信息不对称，或由于政策权衡[5]，或由于交通基础设施的风险具有的特殊性[11]，或由于交通市场的竞争性[8]，或如目前所经历的当地或全球经济意外下滑。交通量和收入风险都是让PPP协议重新谈判的导火索。这些都伴随着残余权力、信息不对称和潜在的“敲竹杠”进而导致协议重新谈判未能如愿，以及交易成本的增加。在这些案例中，Nikolaidis and Roumboutsos认为收益回报和互惠互利的基础是较少相关联的，而与如何在利益相关者当中做好战略实力分布是有较大关系的。
3. 适应下一代运输行业中PPP的研究
对于专题的研究结果显示出重新评估PPP模式中驱动因素的必要性。物有所值似乎是一个限制因素，由于其主要关注在构想或者操作的初期阶段的价值捕获，而我们这个特殊议题的目的是确定在长期内保持PPP模式的可持续价值的方案。风险分担尽管被看作是制定PPP方案的核心因素，但是对于涉及的公私双方来说，却既不是最理想的也无法精确定价。而诸如创新，无障碍的社会效益以及应对全球性挑战（例如气候变化、医疗卫生、人口老龄化、安全和治安）等创造价值的方面则很少被关注。这给PPP模式的部署带来了负担，对于运输部门尤为如此，因为国际宏观经济和社会变化会体现在交通运输需求，也就是相应的预期收入来源上，而运输部门对于这种变化是脆弱的。
这些问题被普遍看作是在创造，捕获和延续价值过程中的挑战。
为“第一最佳方法”的创造价值，从而包括对不同时间内所有的利益相关者的价值评估，交通运输行业的PPP项目和社会资本对其的贡献程度需要被仔细地设计。值得注意的是，交通基础设施项目是一个更大的公共计划进程中的一部分：它们是交通运输路网的一部分；它们影响土地价值；它们紧跟诸如信息通信技术和能源等部门的迅速发展。评估这种价值超出了传统的成本效益分析（CBA）的能力范围。甚至多标准分析（MCA）工具也未必胜任。建立新的捕获和延续价值的评价方法是符合时宜的，并且在减少策略行为中十分重要。
这种进行价值评估的方法，引出了一个新的重要方向：如何建立一种增值的交通基础设施和/或服务。其需要灵活性的高低是多少，以及如何定价。
这些就是当前引起行业内相关人员和学术界关注，并且未来将引发更大关注的问题。要解决这一问题需要分析模型和框架的发展。这些模型和框架需要在更广泛的实例中得以验证。这些实例揭示了PPP项目数额的赤字，而随着时间推移，我们将得到关于这个赤字的准确的有效信息。我们需要应对这一赤字。
因此，我们对于PPP理论和实践的研究需求仍将持续 hellip;hellip;
参考文献：
[1] Baeza, M.A., Jose Manuel Vassallo, J.M. (2010), 对于西班牙收费公路的社会资本特许经营合同的分析与建议, Public Money amp; Management, Vol.30 No.5 pp. 299-304.
[2] Cheah Y.J., Garvin M.J. (2009), 实物期权在公私合营模式下基础设施项目中的应用：机遇与挑战, in Akintoye, A. abd Beck, M. (Eds), Policy, Finance amp; Management for Public-Private Partnerships, Blackwell press, Chichester.
[3] Dixit A., Pindyck, R. (1995), 资本投资方案的选择, Harvard Business Review, Vol. 73 No. 3 pp. 105-115.
[4] EPEC (2013) 市场行情：2012年欧洲公私合营模式市场综述, European Investment Bank Publications, available at: www. Eib.org/epec.
[5] Flyvbjerg, B.M., Holm, M.S., Buhl, S. I. (2005), 公共工程项目预测需要多准确？就交通运输而言, Journal of American Planning Association, Vol. 71 No.2, pp. 131-146.
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