The War Cabinet Memorandum（Excerpts）
MEMORANDUM UPON POLITICAL PARTIES IN THE DOMINIONS IN RELATION TO IMPERIAL REPRESENTATIONS（March 1917）
DUE attention must be given to the attitude towards Empire matters adopted by the various schools of political thought in the Oversea Dominions when considering if any suggestion for closer co-operation in policy and defence is likely to prove acceptable to the assembled Oversea Delegates at the War Conference ; likely to form a basis for future working which may be comparatively free from Oversea parliamentary criticism.
1. NEW ZEALAND.
The Dominion of New Zealand is taken first, as it is thought most convenient to consider each Oversea nation in the order in which we may reasonably expect the best measure of support for any movement towards closer union of the Empire.
In the case of this Dominion, the War Conference will benefit by the presence of the Prime Minister and leader of the Conservative party (Mr. Massey) and of the Finance Minister and leader of the Liberal party (Sir J. Ward). After occupying the position of Prime Minister and leader of his party for many years, Sir Joseph Ward resigned in 1912, and shortly afterwards Mr. Massey became Prime Minister. In 1915, as the result of a General Election, Mr. Massey could not rely upon a majority in Parliament, but, rather than force an election in time of war, Sir Joseph Ward agreed to form with Mr. Massey a National Ministry, with an equal representation from each side, though he had a very good prospect of being returned again to power.
The views of Sir Joseph Ward on future Empire relationship are well known, and he has probably gone further than any Oversea statesman in advocating a full Empire Parliament. This he developed at the 1911 Conference, though it is to be noted that he advocated something rather different to the proposals contained in his resolution. At the present moment, however, Sir Joseph recognizes that in time of war it is not possible to establish a truly Imperial-Parliament, but he considers it essential that this Conference should take effective measures to recognize the claim of the Oversea nations to a definite voice in the foreign policy of the Empire. There is every reason to expect that he would give strong support to any measures that would afford representation to the Oversea Cabinets in the War Cabinet after the present Conference is concluded, though he would wish the representation in Empire Councils to be agreed upon as permanent from the first, and not merely for the duration of the war. It can scarcely be said that Mr. Massey has devoted the same attention to the question of Empire relations, but he has frequently declared his adherence to a policy of establishing a Parliament of the Empire, and, pending that, he supports such measures as will give the Dominions an effective voice in policy.
It is to be observed that Colonel Sir James Allen (the New Zealand Minister of Defence, and now acting Prime Minister), who may be said to be the strongest, and, perhaps, the ablest man in Mr. Masseys party, though by no means the most popular, has often pronounced upon the necessity of a common authority to control the Empire.
In short, for the purposes of this memorandum, it may be said that the enthusiastically loyal Dominion of New Zealand will support almost any measure that will make for the closer union of the Empire, due regard, of course, being had to the preservation of local autonomy.
2. NEWFOUNDLAND.
The attitude of the oldest self-governing community is best given in the words of its Premier (Sir Edward Morris), as follows :
' The citizens of the Empire have no longer any doubt that whatever the future may evolve as to closer imperial unity, whether it be representation at Westminster or an Imperial Council, there must be a common army, a common navy, and a common defence for the whole Empire, one efficient and effective to meet all possible combinations and assaults from without.'
3. AUSTRALIAN COMMONWEALTH.
The prospect of the Australian Government being able to agree to any practical measures of Imperial Representation has been somewhat marred for the moment by the;political complications arising from the Referendum Campaign on the Conscription issue. Mr. Hughes announced his adherence to the policy of Conscription mainly by reason of the necessity of Australia meeting the demands of the Army Council at home for more men. It is unnecessary to enter into the 'pros ' and 'cons' of the method by which Mr. Hughes conducted his Conscription Campaign; it is sufficient here to 'say that the bulk of the Labour party in the Lower House forsook him and elected Mr. Tudor (who had resigned from his position as Minister for Trade and Customs in Mr. Hughess Administration) as their official leader. After the Conscription Referendum had gone against him, Mr. Hughes had only some twelve supporters out of about forty Labour representatives in the Lower House, but he remained in office through the support of Mr. Cook, the leader of the Liberal party, with whom he has lately combined in the formation of a National War Government.
As to the supporters of Mr. Tudor, there are many who have said very violent things during the Conscription campaign both against the Empire and most other institutions. To endeavour to put their attitude in a few words they stand for a living wage for every worker, including soldiers, and they are generally against closer Empire relationship by any formal methods as likely to encroach upon local autonomy, which they regard as sacred.
But Mr. Hughes has expressed himself as entirely in favour of closer organic union between the Home and Oversea nations, and he will undoubtedly have strong support from several in his present Ministry, and notably from those 'who should have accompanied him to England, viz. : Sir John Fo
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英国战争内阁备忘录（节选）
关于各自治领政党的帝国代表的备忘录（1917.3）
当考虑到参加战争会议的海外代表是否能接受在政策和防御方面进行更密切合作的建议时，必须注意海外领土各政治派别对帝国事务所采取的态度。这有可能为今后的工作奠定基础，使之在一定程度上不受国外议会批评的影响。
- 新西兰
首先是新西兰的自治领，因为按顺序考虑每个海外国家是最方便的，我们可以合理地期望新西兰以最好的措施支持任何使帝国走向更紧密的联盟的行动。
就新西兰自治领而言，首相兼保守党领袖(梅西先生)和财政大臣兼自由党领袖(约瑟夫·沃德爵士)的出席对战争会议是很有益的。在担任首相和自由党领袖多年后，约瑟夫·沃德爵士于1912年辞职，不久之后，梅西先生成为首相。1915年，大选的结果是梅西先生没有获得议会的多数。但是，尽管约瑟夫·沃德爵士很有可能再次掌权，他同意与梅西先生组建一个由双方平等代表的国家事务部，而不是在战争时期强行进行选举。
约瑟夫·沃德爵士关于未来帝国关系的观点是众所周知的，他可能比任何海外政治家在主张建立一个完整的帝国议会方面走得更远。这是他在1911年会议上提出的，尽管需要指出的是，他主张的东西与他在决议中提出的建议相当不同。不过,在当下,约瑟夫爵士承认在战争时期是不可能建立一个真正帝国议会的,但是他认为，议会应该采取有效措施承认海外国家对帝国的外交政策有明确的发言权。我们有充分的理由相信，在本次会议结束后，他会大力支持战时内阁中为海外内阁提供代表权的任何措施，尽管他希望在帝国议会中的代表权不仅仅是在战争期间，而是从一开始就被同意为永久代表权。很难说梅西先生对帝国关系问题给予了同样的关注，但他经常宣扬坚持建立帝国议会的政策，并且在此之前，他支持使自治领在政策中有有效发言权的措施。
值得注意的是，詹姆斯·艾伦上校爵士(新西兰国防部长，现任代理总理)，他可以说是梅西先生的政党中最强大的，也许是最有能力的人，虽然他决不是最受欢迎的，但他经常宣称有必要建立一个共同的权威来控制帝国。
简而言之，从本备忘录的目的出发，可以说在适当考虑到维护地方自治的前提下，新西兰热情忠诚的统治将支持几乎任何有助于帝国更紧密联合的措施。
2. 纽芬兰
这个最古老的自治领的态度最好用其总理(爱德华·莫里斯爵士)的话来说，如下:
“帝国的公民们不再怀疑，无论未来帝国如何走向更紧密的统一，不管是在威斯敏斯特还是在帝国议会，都必须有一支共同的军队、一支共同的海军，以及整个帝国的共同防御，来高效且有效地应对来自外部所有可能的联合和攻击。”
3.澳大利亚联邦
目前，由于征兵问题全民公决运动带来的政治复杂性，澳大利亚政府同意任何实际的帝国代表权措施的前景受到了影响。休斯先生宣布他坚持征兵政策，主要是因为澳大利亚需要满足国内陆军委员会对更多士兵的要求。休斯先生进行征兵活动的方法在这里没有必要“赞成”或“反对”；这里只需要“说下院工党的大部分人抛弃了他，推选都铎先生(他辞去了休斯政府贸易和海关部长一职)为他们的正式领导人”就足够了。征兵公投对休斯先生不利，在下议院的40名工党代表中只有12名支持他，但他在自由党领袖库克先生的支持下继续执政，他最近与库克先生联合组建了一个国家战争政府。
都铎先生的支持者中，有许多人在征兵运动中发表了激进的言论，这些言论既反对帝国，也反对大多数其他机构。他们的态度简单来说就是，他们代表了包括士兵在内的每个工人的生活工资，他们通常反对通过任何可能侵犯他们认为神圣的地方自治的方法来建立更紧密的帝国关系。
但休斯先生表示，他完全赞成澳大利亚本土和英帝国国家之间更紧密的有机结合，毫无疑问，他将得到现任内阁中一些人的大力支持，特别是那些“本应陪他去英国的人，即:约翰·福里斯特爵士(新任司库)，他对帝国的统一一直持有先进的观点；还有威廉·欧文爵士，他是库克先生已故的自由党部长的总检察长，是澳大利亚联邦最有力的公众人物之一。
尽管休斯先生和自由党人在众议院占多数，但在组建新的陆军部的问题上，他在参议院只占2个席位的少数——尽管自由党在参议院得到了支持。然而，都铎先生的一名支持者因病缺席，另一名支持者(Ready参议员)退休，这给了休斯先生提名他自己的一名追随者(Earle先生)填补空缺的机会。他希望这样就能确保对自己有利的多数，并能够在不举行大选的情况下延长目前议会的寿命。然而不幸的是，他的努力被腐败指控阻碍，他在参议院的两名支持者拒绝投票支持议会的延续，直到这些指控得到解决;因此，原本预计的上院多数消失了，必须进行大选。因此，会议将失去拟议的澳大利亚代表。
毫无疑问，如果休斯同意对帝国宪法进行任何激进的修改，他将招致都铎先生的许多支持者的反对，但我们有充分的理由认为，他准备接受这些合理的修改，以确保澳大利亚在帝国政策中有更有力的话语权。
如果安德鲁·费希尔先生(高级专员)被要求以任何方式代表澳大利亚参加战争会议，他将只能根据海外的指示行事。但是，他本人赞成“直接与各自治领政府驻在英国的代表”密切协商。
4. 加拿大
罗伯特·博登是一个强有力的支持者，他主张在帝国议会中更充分地代表海外自治领。人们记得，在1911年的会议上，阿斯奎斯先生在答复约瑟夫·沃德爵士的建议时说，外交事务的责任“不能分担”。对此，罗伯特·博登爵士随后宣布：
“在过去，甚至在最近几年，英国都曾宣布，外交政策的责任不能由大不列颠和自治领共同承担。以我个人的拙见，坚持这样的立场只会有一个结果，一个最灾难性的结果。”
其他许多时候，罗伯特·博登爵士也曾表示赞成，在平等的条件下，海外国家可以参加帝国议会。当提到海外自治领提供的军队数量时，他说在这方面取得的成果标志着“帝国间关系史上的一个伟大时代”，他还意味深长地补充道:“就对外交政策的控制和额外的帝国关系而言，现有的地位不可能保持的像今天一样。”
加拿大司法部长(C·多尔蒂阁下)最近宣称:
“我们已经从受保护的殖民地变成了参与国。受保护的殖民地完全没有话语权；而参与国不能继续这样下去。”
当然，众所周知，威尔弗里德·劳里埃爵士(反对党领袖)多年前曾说过一句名言：“如果你想要我们的援助，请邀请我们参加你的会议”，但目前还不能说他支持任何可能促使帝国更紧密团结的提议。
另一方面，更先进的法裔加拿大民族主义者也发现了目前立场的性质完全不合逻辑，一个只对联合王国选民负责的政府可能会使整个帝国卷入战争。他们的领袖亨利·布拉萨(Henri Bourassa)几年前抨击了某些政策，“只要帝国的自治殖民地不能与母国享有平等的主权和权威，（这些政策）就会把他们拖入远距加拿大的遥远的战争”。
然而，总的来说，在任何涉及帝国议会的计划中，加拿大自由党都不赞成更紧密的帝国关系，由于他们不反对加拿大内阁部长常驻伦敦(担任海外部队部长和执行高级专员)，因此他们似乎不可能反对与内阁代表就外交事务进行更频繁的磋商，或任何充分承认加拿大国籍和独立地位的措施。
罗伯特·博登爵士的立场因为他的法裔加拿大支持者而变得有点复杂。至少，他的内阁中有三位法裔加拿大人部长(布隆丹先生，邮政局长；国务卿帕特诺德先生；和税务部长塞维尼先生(Mr. Sevigny)在就职前无疑已经表露出反帝国主义的立场。但是，从塞维尼先生最近在多尔切斯特(魁北克)补选中为保守党事业取得胜利的意义来看，这种影响在一定程度上削弱了，它未必会影响博登爵士准备使自己及其英国和法国支持者致力于促进帝国组织内部更紧密的实际措施。
事实上，在他的整个公职生涯中，罗伯特·博登爵士对帝国事务表现出了广泛的、政治家式的把握，只要他采取承认加拿大已成长为一个国家的措施，人们就可以认为他们会得到他的全力支持。
5. 南非
必须立即承认的是，南非是最不可能在向帝国更紧密的政治联盟迈进方面做出任何有效推进的。事实上，当考虑到次大陆的近代史，并记住有相当大一部分布尔人仍然渴望独立时，这就几乎不会感到奇怪了。正如斯穆特将军最近所说，从文件和讲话中可以毫无疑问地看出，“叛乱的目的是为了独立”。但是，尽管民族主义党的领袖(赫佐格将军)没有公开宣布支持南非独立，但他肯定会强烈反对任何将帝国利益置于南非利益之上或不承认南非国家地位的更紧密联盟的计划。从宪法的角度看，赫佐格将军的态度无疑具有一定的逻辑基础。以下摘录自他的一段讲话，与一些先进的法加民族主义者的言论并无实质区别:
“大英帝国到底是什么?”所谓的大英帝国，不像德意志帝国一样，是一个整体;大英帝国并不是字面意义上的帝国。他们拥有英国、南非、加拿大、澳大利亚、新西兰和其他自治领。自治领并不位居英国之下，英国也不位居自治领之下，但自治领位于英国国王的统治之下。他们与其他自治领处于平等的地位，但现在人们把这六个自治领称为大英帝国，尽管没有帝国议会，也没有帝国政府。它们单独存在，彼此独立。”
联邦议会反对党领袖(托马斯·斯马特爵士)担忧地注意到，自上次大选以来，博塔将军倾向于“渲染”民族主义者日益增长的势力，毫无疑问，如果能与民族主义者联合起来，现任内阁的一些荷兰成员(尤其是雅各布·德·格拉夫爵士)会很高兴。博塔将军和赫特索格将军之间的私人问题可能暂时阻止这一进程(而南非政党在上次选举中的胜利可能会使博塔将军对民族主义者的态度更加强硬)。毫无疑问，博塔将军害怕任何可能使他陷入建立帝国议会计划的讨论，包括放弃南非自治权，因为这将立即被民族主义者抨击为帝国主义措施。最近南非总督给殖民地国务大臣的机密电报清楚地透露了联邦总理相当大的忧虑，他指出，南非政府没有理解在即将召开的会议上将讨论帝国的政治关系，因为如果博塔将军本人不参加会议，这将是不方便的。这种态度并不难理解，因为在最近的一次副选举中，波塔将军遭到民族主义者的猛烈攻击，因为他们声称波塔将军支持南非放弃建立帝国联邦议会的权利。
波塔将军“断然”否认了这一点，并声称他在帝国会议上已经很清楚地证明了他不赞成帝国联邦议会。但是，尽管联邦议会可能不能被南非部所接受，但值得注意的是，“在诸如宣战之类的重大问题上给予帝国各部分最后决定权”的目标已被伯顿先生(铁道部长)称赞为一个诚实的目标；而f·s·马兰先生(矿业、工业和教育部长)则发表了一份意义更为重大的声明，他说:
“如果成立一个只讨论和平与战争问题的委员会，那么自治领就会受益，因为那时他们就会对战争问题有发言权，而现在，如果英国宣战，尽管他们没有宣战的发言权，但自治领作为帝国的一部分也处于战争状态。”
因此，即使充分考虑到民族主义者对目前帝国关系逻辑上的不完整性的态度，也不能说南非政府一定会，甚至很可能，反对在帝国议会中接受更大的份额——前提是适当考虑南非国家地位的平等，并避免任何侵犯自治权利的行为。
尽管斯穆茨将军可能在即将召开的会议上诚恳地表示，他没有授权同意任何有关政治关系的事项，如果在这次会议上提出的关于进行更密切的帝国磋商的建议是基于战争目的更密切合作的必要性，那么我们几乎没有理由相信他会拒绝电报以获得政府的批准。事实上，如果这些建议明确地将她迄今为止一直被剥夺的一项权利延伸到南非，而且又与联盟议会的自治权力没有关系，那么Smuts将军可能会赞扬这些建议。鉴于博塔将军在1911年召开的关于英国政府处理与领土有关的事务时必须与领土协商的会议上的态度，他可能不反对这种密切磋商的方法，例如，在战争期间，派一名自治领内阁代表到伦敦居住，以便战时内阁在需要时进行协商。
小麦供应（1917.4）
对统计情况的审查证明上述备忘录的共同结论是正确的，即我国小麦供应情况是一个严重紧迫的问题，需要立即采取强有力的行动。
随附的统计数字显示，在明年9月30日以前供应我们所需的小麦是可能的，到那时候我们的1917年的作物就要收割了。因此，应将所有注意力集中在那个日期上，因为在剩下12个月的时间里，我们无法再获得更多的家庭用品。
到那时，根据船舶监督的估计，我们现有的运输量将从现在的800万吨减少到680万吨；而中立国航运将至少以同样大的比例下降。此外，还有被掠夺者进一步破坏的风险。
还必须考虑以下因素:
1. 英国的船舶吨位在9月之后可能会继续以每月至少20万吨的速度下降。
2. 中立国吨位供应将以至少同样大的比例减少。
3.如上所示，潜艇和袭击造成的损失有可能超过船舶管制员目前的估计。
4. 1917年美国小麦歉收，类似于1916年的歉收，可能迫使美国限制(如果不是禁止的话)出口。
5. 除了我们的需要，我们主要负责向我们的盟国提供物资；如果我们自己承担短缺的风险，就会危及法国和意大利。
在这种情况下，如果明年冬天一开冬，我们的小麦库存就不足六个月的消费量，那么我们的国家一定会陷入严重的焦虑之中。即使当时有6个月的储备，国民消费也需要平均每月进口28万吨小麦才能维持到1918年的丰收。
与此相反，我们在这三个月的实际消费量为160万吨，其中国产小麦将提供40万吨，进口小麦将提供120万吨。”
因此，除非目前的计划有实质性的增加，否则在今后三个月里，我们的吨位供应将比战争的其他时期可能达到的还要多，我们将不断地消耗我们的储备。
每过一周，获得必要储备的问题就会变得更加困难。
所需库存只能逐月增加，因为不论运输困难与否，装卸港口的谷物装卸能力是有限的。为了确保每月60万吨的运输，显然必须对1917年的航运作出重大调整。并提出以下建议:
1. 原棉
1917年头两个月，从美国进口127,000吨。
1917年3月24日，利物浦和曼彻斯特的美国棉花库存为15.5万吨，相当于两个月的供应量。此外，制造商手中持有大量库存。因此，可以在两三个月内禁止进口棉花，或者更好的办法是在更长的一段时间内将棉花进口量限制在25%或30%。如果需要，棉纺厂可以兼职。节省下来的全部吨位都可以
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